IV SA/Wa 358/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia 20 stycznia 2012r. G. B. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] października 2004r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] we wsi M. Zgodnie z postanowieniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego, przez działkę skarżącej wytyczona została droga dojazdowa KD. Skarżąca podnosi, że wytycznie drogi dojazdowej przez jej nieruchomość narusza jej prawo własności nieruchomości. Skarżąca podnosi, że zarówno jej działka o nr [...] jak też wszystkie działki sąsiednie mają dostęp do dróg publicznych i przeprowadzanie drogi dojazdowej przez te nieruchomości jest bezcelowe i niezgodne z prawem. Przeprowadzenie drogi dojazdowej przez nieruchomość spowoduje utrudnienia w wykorzystywaniu tej działki i obniży jej wartość. Skarżąca wskazała, że Gmina wybiórczo traktowała zgłaszane w postępowaniu planistycznym sprzeciwy, ponieważ niektóre uwzględniała a inne odrzucała. Gmina nie przeprowadziła konsultacji ze wszystkimi mieszkańcami w sprawie lokalizacji drogi dojazdowej. Prowadzone w toku postępowania planistycznego rozmowy z mieszkańcami nie miały charakteru rzeczywistych konsultacji lecz jedynie miały na celu formalne spełnienie wymogu konsultacji. Zdaniem skarżącej procedura uchwalania planu została przeprowadzona niezgodnie z prawem. Skarżąca nie zamierza zmieniać sposobu zagospodarowania działki i dlatego jej zdaniem urządzanie drogi dojazdowej jest zbędne i nie przynosi jej żadnych korzyści. Skarżąca wyraziła też pogląd, iż nie ustalono czy plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Reasumując skarżąca stwierdziła, że plan został uchwalony niezgodnie z prawem i z naruszeniem jej interesów jako właścicielki działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy I. wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że skarżąca wezwała do usunięcia naruszenia prawa, zaś odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że są one niezasadne ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia porządku prawnego ani naruszenia interesu prawnego skarżącej. Organ podał, że zarzut skarżącej dotyczący niezgodności planu ze studium uwarunkowań jest całkowicie chybiony. Kwestionowany plan został uchwalony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r Nr. 15 poz. 139 tekst jednolity z późn. zmianami), która to ustawa nie wymagała zgodności planu ze studium. Wymóg taki wprowadzono dopiero ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r., która nie miała zastosowania przy uchwalaniu kwestionowanego przez skarżącą planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie zarzutu lokalizacji drogi dojazdowej organ stwierdził, że jest on niezasadny. Gmina bowiem działając w granicach władztwa planistycznego realizowała politykę przestrzenną a planowana droga jest częścią układu komunikacyjnego niezbędnego dla części wsi M. Organ podkreślił, że planowana droga podnosi wartość nieruchomości nie zaś ją obniża. Organ wskazał również, że procedura planistyczna określona w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym była przestrzegana przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M., Etap [...]. Gmina zawiadomiła zainteresowanych o wyłożeniu projektu planu. Zawiadomienie takie otrzymała również skarżąca (potwierdzenie odbioru znajduje się w aktach sprawy). Skarżąca brała czynny udział w postępowaniu poprzedzającym uchwalenie planu. Składała zarzut do planu, który został odrzucony. Uczestniczyła w sesji Rady Gminy I. w dniu [...] października 2003r., na której odrzucono jej zarzut. Organ stwierdza, że w tych okolicznościach, mówienie przez skarżącą, iż nie była informowana o uchwalaniu planu jest nieuzasadnione. W zakończeniu organ podkreślił, że uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. przyczyniło się do wzrostu wartości działek położonych na południe od ulicy [...] w tym również działki skarżącej poprzez wprowadzenie drogi dojazdowej i wyznaczenie na południe od tej drogi nowych terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 ww. ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a także, czy skarżąca wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady Gminy I. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zaskarżona uchwała Rady Gminy I. z dnia [...] października 2004r. Nr [...] dotyczy uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M., Etap [...] będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Stosowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, zostało przez skarżącą wniesione zaś skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym ww. planem. Do ustalenia postaje zatem stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej i czy naruszenie to, jeżeli miało miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, aie i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Osoba składająca skargę, musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania skargi za zasadną nie jest zatem wystarczające wykazanie przez podmiot skarżący, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyroki NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2; z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Lex nr 171196; z dnia 1 marca 2005 r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. nr 7-8, str. 69). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt li SA 2637/02, Lex nr 80699). O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Podmiot skarżący wykazać powinien, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normy prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł tą skargę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszania prawa przez kwestionowaną uchwałę nie można zatem upatrywać np. w samym fakcie zaplanowania przebiegu drogi dojazdowej która nie odpowiada skarżącej. W sprawie niniejszej Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała w jaki sposób jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Wskazać należy, iż na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązujących przy uchwalaniu kwestionowanego planu, organom gminy przysługiwało prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (tzw. władztwo planistyczne gminy). W świetle art. 33 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania, sposobu gospodarczego wykorzystania i zaplanowanego układu komunikacyjnego. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała Rady Gminy I. z dnia [...] października 2004r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M., Etap [...] nie narusza interesów prawnych skarżącej w sposób sprzeczny z prawem i z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Sąd nie dopatrzył się także uchybień w procedurze uchwalania planu, która to procedura przeprowadzona została w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązującej przy uchwalaniu kwestionowanego planu. Ustalenia przyjęte w Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi M. - Etap [...] wskazują na zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżącej z uwagi na przeznaczenie jej w części pod projektowaną drogę KD oraz zmianę przeznaczenia pozostałego terenu na cele mieszkaniowo - usługowe. W związku z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez nieuzasadnione ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości stwierdzić należy, iż z reguły ustalenia planu naruszają interes prawny określonej grupy osób. Jednak nie każde naruszenie interesu prawnego prowadzi do uwzględnienia skargi. Obowiązek taki istnieje tylko wtedy, gdy owo naruszenie wiąże się z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W ocenie Sądu Rada Gminy I. ustalając przebieg projektowanej drogi KD oraz zmieniając przeznaczenie działki skarżącej z gruntów rolnych bez prawa zabudowy na cele mieszkaniowo - usługowe nie naruszyła obowiązującego porządku prawnego. Rada Gminy, jak wynika z akt sprawy i z odpowiedzi na skargę rozważała możliwości usytuowania drogi dojazdowej KD. Subiektywne przekonanie skarżącej nie może skutecznie podważyć faktu, że zaskarżona uchwała została sporządzona zgodnie z regułami planistycznymi określonymi w przepisach prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że projektowana droga podzieli jej nieruchomość i zmniejszy jej powierzchnię. Jest to oczywisty skutek urządzenia nowej drogi dojazdowej. Podkreślenia jednak wymaga, że istniejące działki są działkami łanowymi (długie i wąskie) i zapewnienie ich prawidłowej obsługi komunikacyjnej wymaga urządzenia nowej drogi. Przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie jest najbardziej korzystne, gdyż sposób przeprowadzenia drogi pozwala na racjonalne zagospodarowanie powstałych w wyniku podziału działek a ponadto uwzględnia istniejące trwałe zainwestowanie nieruchomości. Osobiste plany skarżącej, jeżeli nie zamierza ona zmieniać dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości i w związku z tym nie jest zainteresowana urządzeniem drogi, nie mogą determinować działań gminy, której obowiązkiem jest zaspokajanie, w miarę istniejących możliwości, potrzeb wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Zdaniem Sądu jeżeli istnieje możliwość takiego poprowadzenia drogi, która nie będzie w kolizji z istniejącym zainwestowaniem to takie rozwiązania powinny być preferowane niezależnie od tego kiedy powstała zabudowa i czy jej inwestorzy w sposób rozsądny zagospodarowali swoje nieruchomości. Za uznaniem, że uchwalone rozwiązanie jest korzystne przemawia także to, że projektowana droga KD zajmie stosunkowo najmniejszą powierzchnię działek, przez które będzie przebiegała. Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności skarżącej podnieść należy, że ograniczenie tego prawa, które z pewnością ma miejsce, w związku z uchwaleniem planu, nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.