IV SA/Wa 359/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r.,nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r.,nr [...], w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garaży dla nie mniej niż 300 samochodów w ramach inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi i garażem podziemnym przy ul. [...] na dz. ewid, nr [....] obręb [...] w Dzielnicy [...] m. W., na podstawie art. 138 § 1pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż Stowarzyszenie [...] w odwołaniu wniosło o uchylenie w całości decyzji Prezdenta W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., podnosząc, że w decyzji tej nie uwzględniono zapisów art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w szczególności skumulowanych oddziaływań związanych z trasą [...] oraz, że zostały naruszone zapisy art. 5 do 10 Dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, które wskazują, że przedsięwzięcie powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko. Kolegium wskazało, iż legitymację Stowarzyszenia [...] do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji Prezydenta W. oceniło według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa oraz przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Oceny tej Kolegium dokonało w toku rozpoznawania odwołania, badając sprawę merytorycznie. Szczególne wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego zasady udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym wynikają z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Zasady te znajdują zastosowanie tylko w postępowaniach administracyjnych wymagających udziału społeczeństwa. W procesie inwestycyjnym jest to m. inn. postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednak tylko wówczas, gdy w ramach postępowania przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ustawy); w świetle art. 59 ust. 1 dotyczy to następujących przedsięwzięć: a) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; b) mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony (na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy) przez organ prowadzący postępowanie. Stosownie do brzmienia art. 44 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Jak wynika z brzmienia w/w przepisu organizacje ekologiczne mogą zgłosić swój udział w tych postępowaniach, w których powinien być zagwarantowany udział społeczeństwa. A zatem, aby mogło to mieć miejsce, konkretny przepis prawa materialnego musi takie prawo przyznawać. Brak takiego rozwiązania jest jednoznaczny z zaliczeniem tej kategorii spraw do grupy niewymagąjących udziału społeczeństwa. Stosownie do brzmienia art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z treści ww. przepisu wynika, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest - ocena oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że gdy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ma charakter obligatoryjny, to organizacje ekologiczne będą mogły uczestniczyć w nim od samego początku. Natomiast gdy ocena oddziaływania na środowisko przeprowadzana jest fakultatywnie, po wydaniu na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy postanowienia nakładającego taki obowiązek, organizacja ekologiczna będzie mogła zgłosić swój udział w postępowaniu dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia. Kolegium wskazało, iż skoro Prezydent W/ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, to w myśl art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie miał obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Również na etapie postępowania odwoławczego nie zachodzi przesłanka wskazana w powołanym wyżej art. 44 ust.1 ustawy. Zdaniem Kolegium art. 44 i art. 79 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (....) wskazują, że nie zachodzą przesłanki do dopuszczenia Stowarzyszenia do przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy podkreslił, iż zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu; jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uprawnienie organizacji społecznej obejmuje możliwość żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże nie warunkuje to dopuszczenia organizacji społecznej do każdego postępowania. Powołany przepis wymaga, by organizacja społeczna złożyła wniosek, zaś o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu lub jego wszczęciu rozstrzyga arbitralnie organ administracji, który ocenia czy jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie łub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Kolegium stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało złożone żadne żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji przedmiotowej inwestycji toczącego się na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 10 tej ustawy przez organizację ekologiczną rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska, w/w przepis nie definiuje organizacji ekologicznej, ale tylko wyodrębnia ją z szerszego pojęcia organizacji społecznej, przy wykorzystaniu kryterium przedmiotowego, to jest zakresu prowadzonej działalności. Dlatego przy określaniu zakresu pojęcia organizacja ekologiczna aktualne pozostają przepisy stanowiące podstawę udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie nie wystąpiło do organu I instancji, ani też do Kolegium o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...] domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji Prezydenta W.. W motywach skargi podniesiono, iż organ odwławczy niezasadnie uznał, iż w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz odpowiadający mu treścią art. 9 Konwencji z Aarhus. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 18 kwietnia 2012 r. uczestnik postępowania -D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. - wniósł o oddalenie skargi Stowaryszenia [...] jako bezzasadnej. Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2013 r. podnosząc, że w zakresie udziału organizacji ekologicznych w sprawach dotyczących środowiska, art. 9 Konwencji z Aarhus i art. 10 Dyrektywy 85/337/WE brzmią jednakowo, i wynika z nich, że organizacja społeczna w tych postępowaniach ma ten sam status co “zaintersowana społeczność" na gruncie prawa polskiego strony postępowania – art. 28 i 29 kpa. Wobec tego Stowarzyszeniu w przedmiotowym postępowaniu odwolawczym przysługuje prawo skarżenia decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się bez udziału społeczeństwa, podoebnie jak przysłyguje to stronie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie przypomnieć należy, iż postępowanie odwoławcze – z woli ustawodawcy – oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Zasada ta jasno wynika z brzmienia art. 127 § 1 kpa, który stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia - przez uprawniony podmiot – czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Zwrócić należy uwagę, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28,29 i 30 kpa. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). Stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu, podziela judykatura (por. wyrok WSA z 12 marca 2009 r., sygn. II SA/Bk 838/07, wyrok WSA z 20 listopada 2006 r., sygn. VI SA/Wa 1771/06). Zatem, jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 kpa od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 kpa (por. wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1180/96, wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1755/04). Zwrócić, przy tym należy również uwagę, że udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie (por. uchwała NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że wolą Stowarzyszenia [...] było zainicjowanie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garaży dla nie mniej niż 300 samochodów w ramach inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lokalami usługowymi i garażem podziemnym przy ul. [...] na dz. ew. nr [....] obręb [...] w Dzielnicy [...] m W.. Zatem skuteczność podejmowanych przez Stowarzyszenie [...] czynności procesowych skierowanych na zainicjowanie postępowania odwoławczego oceniać należy, jak trafnie wskazało Kolegium, rozważyć w kontekście art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej zwana ustawą), a następnie w odniesieniu do art. 31 kpa. Zgodnie ze zdaniem pierwszym powołanego art. 44 ustawy organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa. W powyższym celu niezbędne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia ( art. 3 ust.1 pkt. 8 lit. c ustawy). Z akt administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tej inwestycji. Oznacza to, iż organ I instancji nie miał obowiązku zapewnia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, skoro wedle art. 79 ust.1 ustawy społeczeństwo ma zapewniony udział w postępowaniu w ramach którego prowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W tych warunkach skarżące Stowarzyszenie mogło skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji tylko w sytuacji złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 2 kpa. Zauważyć należy, że składając odwołanie Stowarzyszenie [...] nie było stroną postępowania pierwszoinstancyjnego z uwagi na brak formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 kpa. W toku tego postępowania do chwili wydania i doręczenia decyzji stronom Stowarzyszenie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, ani też nie występowało z pismami, czy oświadczeniami. Stowarzyszeniu nie doręczono również rozstrzygnięcia organu I instancji. Tak więc do chwili zakończenia postępowania przed organem I instancji Stowarzyszenie [...] nie uzyskało statusu strony postępowania. Wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu strona skarżąca nie złożyła również w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji tego Stowarzyszenie nie miało legitymacji do zainicjowania postępowania odwoławczego, nie mogło więc wnieść skutecznie odwołania od decyzji Prezydenta m. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Z tego też względu Kolegium zasadnie umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez skarżące Stowarzyszenia we wniesionej skardze, jak i w piśmie procesowym z dnia 8 lutego 2013 r., nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż dokładne zasady udziału organizacji społecznych, w tym ekologicznych, w postępowaniach administracyjnych ustawodawca uregulował w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p,p.s.a. orzekł jak w sentencji.