IV SA/Wa 3596/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej również jako "organ odwoławczy", "organ II instancji", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dalej jako "decyzja organu I instancji", ustalającej odszkodowanie w wysokości 32 505,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w gminie S., obrębie S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0520 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N.-B. w miejscowości N. a także o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] nieruchomość położona w gminie S., oznaczona jako działka o nr ew. [...] o pow. 0, 00520 ha, przeznaczona została pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N.-B. na odcinku od km 0+000 do km 1 +100 w miejscowości N. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 32 505,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] tej nieruchomości, zobowiązując Zarząd Województwa [...] do złożenia tej kwoty do depozytu sądowego na 10 lat. Odwołanie wniosło Województwo [...] zarzucając niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie uwzględnienie faktu, iż na nieruchomości brak jest naniesień a wycenione części składowe to droga publiczna która jest wyłączona z obrotu i nie podlega wycenie. Zdaniem odwołującego się przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. Nr 133, poz.872 ze zm.), dalej zwanej "ustawą z 1989r.". W związku z czym postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości powinno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 73 wyżej powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powołując przepisy art. 12 ust. 4 pkt 2, 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (D.U. 2013, poz. 687), dalej zwaną "ustawą z 2003 r." i 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2015., poz. 782) wskazał że opisana wyżej nieruchomość stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wysokość odszkodowania ustala się w takim przypadku wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji oraz według wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania Do ustalenia wartości nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawię podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat rzeczoznawcy J.C. z 30 lipca 2014 r., zaktualizowany 15 lipca 2015 r. Wyceniana działka ma kształt czworokąta, jest niezabudowana i nieogrodzona, znajduje sią na niej fragment drogi o nawierzchni asfaltowej (pow. 54 m. kw). Sąsiedztwo działki stanowią działki zadrzewione, droga wojewódzka a w dalszej odległości znajduje się zabudowie zagrodowa i działki użytkowane rolniczo. Działka ma dostęp do sieci energetycznej, wodociągowej i telefonicznej. Wyceniając grunt rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość naniesień określono metodą odtworzeniową. Ponieważ ceny uzyskiwane za nieruchomości drogowe były niższe niż ceny pozyskiwane za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę to biegła analizą objęła transakcje gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod zabudowę, położone na terenie województwa [...] w okresie od lipca 2012 r. do lipca 2014 r. , określiła cechy mające wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, wybrała 3 transakcje nieruchomościami do porównania. Najniższą cenę tj. 22,22 zł/m. kw uzyskała nieruchomość o pow 600 m. kw w gminie G. nad P., najwyższą tj. 41,36 zł/m kw nieruchomość o pow. 1499 m. kw położona w gminie S. Wartość przedmiotowej nieruchomości obliczono na kwotę 32 505 zł w tym wartość naniesień na 11 019,00 zł. Zdaniem organu operat został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (D.U. 2004, Nr 207, poz. 2109), dalej zwanego "rozporządzeniem". Biegła określiła wartość przedmiotowej nieruchomości przyjmując do porównania transakcje gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę czyli o takim samym jak szacowana nieruchomość. Przyjęte do porównania nieruchomości spełniają kryterium podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do naniesień organ stwierdził, że droga stanowi część składową nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Odszkodowanie obejmuje wartość odjętego prawa a więc wartość nieruchomości wraz z jej częściami składowymi w związku z tym ustalone odszkodowanie obejmuje nie tylko wartość gruntu ale i jej naniesień w postaci drogi asfaltowej. Odnosząc się do twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 12 ustawy z 1998 r. organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 marca 2010 r, sygn. akt. II SA/WA 958/09, stwierdził że momentem z którym należy wiązać przejście prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest dzień 1 stycznia 1999 r. niezależnie od daty wydania decyzji w tym przedmiocie. Zmiana właściciela ex lege i wydana decyzja ma charakter deklaratoryjny tzn. stwierdza pewien zaistniały stan. Nie jest zatem dla jej skuteczności konieczne ujawnienie nowego właściciela w księdze wieczystej. Zgodnie z wolą ustawodawcy powyższe przejście prawa własności na rzecz jednostek samorządu terytorialnego następuje za odszkodowaniem. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Dla spełnienia przesłanek do zawieszenia postępowania konieczne jest spełnienie 3 przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte. W niniejszej sprawie związek przyczynowy pomiędzy prowadzonym postępowaniem a postępowaniem w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest bezsporny. Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy, postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie toczy się. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodło Województwo [...] zaskarżając ją w całości. Zarzuciło naruszenie prawa procesowego w tym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 11, 6 i 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej przedmiotowej działki nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 1989 r., podczas gdy do Wojewody [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 73 tej ustawy a także poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy tj. czy taki wniosek wpłynął i podjęcie decyzji mimo wydawanych wcześniej w podobnych sprawach przed tym samym organem rozstrzygnięć o zawieszeniu postępowania. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodów na okoliczności wskazane w niniejszej skardze. W uzasadnieniu skargi skarżące Województwo podało, że 9 czerwca 2015 r. złożyło wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. Tę wiedzą powinien posiadać organ i do czasu gdy zostanie ustalone kto jest właścicielem nieruchomości zawiesić postępowanie w sprawie. Powołało orzecznictwo na podstawie którego wyprowadziło wniosek, że okoliczność iż toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 1998 r przesądza o tym, że także do odszkodowania będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy. Tego rodzaju postępowanie ma wpływ na postępowanie toczące się w trybie spec ustawy. Organ zaniechał w niniejszej sprawie czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości. Pominął okoliczności, że decyzja z [...] lipca 2013 r. stwierdzała nabycie nieruchomości z mocy samego prawa i nie była to decyzja wywłaszczeniowa. Organ nie uwzględnił także, że w podobnej sprawie zawiesił postępowanie w sprawie (postanowienie z [...] sierpnia 2014 r. sprawie [...]). Na konieczność zawieszenia postępowania wskazywał także WSA w Warszawie w orzeczeniu z 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/WA 2251/14. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi lex specialis wobec ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 12 ust. 4 cytowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4a i 4b tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podkreślenia wymaga, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 12 ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy na podstawie niewadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Biegła w opinii a następnie organ w sposób prawidłowy opisali położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, cechy mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a przyjęte do porównania nieruchomości spełniały kryterium podobieństwa. Przyjęte do porównania nieruchomości to nieruchomości z transakcji gruntami o przeznaczeniu pod zabudową czyli takich samych jak szacowana działka. Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy przyjęły ww. operat jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, przy braku podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu, czego zresztą skarżący w skardze nie czynił. Wskazać przy tym należy, że co do zasady rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W innym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1393/13, 1485235). Prawidłowe jest również rozstrzygnięcie w przedmiocie złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Zgodnie z art. 133 ust. 2 i 113 ust. 6 u.gn., które to przepisy stosuje się odpowiednio, gdy nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego. Za taką nieruchomość uważa się nieruchomość dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów, albo innych dokumentów nie można ustalić osób którym przysługuje prawo własności. Na podstawie art. 118 a ust. 3 u.g.n. odszkodowanie za nieruchomość której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego składa się do depozytu sądowego. W niniejszej sprawie organ nie dysponował dokumentami z których w sposób nie budzący wątpliwości wynikałby tytuł prawny do przejętej nieruchomości. W związku z tym na podstawie art. 118 a ust. 3 i 133 pkt 2 u.g.n. zobowiązano Zarząd Województwa [...] – beneficjenta z decyzji - do złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na 10 lat. Wbrew ocenie skarżącego Województwa nie wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ewentualnego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu kwestii nabycia przez Województwo prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, już z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy, reformujące administrację publiczną. W ocenie sądu co do zasady, pomiędzy deklaratoryjną decyzją wydaną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy prawa, a decyzją wydaną w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie istnieje relacja, która skutkowałaby koniecznością zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 2083/10, Lex nr 1068498). Jak wskazuje NSA o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy postępowaniami przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Zależność ta musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie występuje zagadnienie nie mające bezpośredniego związku z rozpatrzeniem sprawy, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 K.p.a. a co za tym idzie nie rodzi ono podstaw do zawieszenia postępowania. (por. orzecznictwo powołane w tym orzeczeniu). Należy w pełni zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w tym orzeczeniu, że wynikająca z art. 133 pkt 2 i 118 a ust 3 U.g.n. możliwość złożenia kwoty do depozytu sądowego gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany powoduje brak konieczności stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o jego zawieszeniu. Nie bez znaczenia jest i to, że decyzja z dnia [...] marca 2014 r. jest decyzją ostateczną a więc pozostającą w obrocie prawnym. Wynika z niej, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest jednostka samorządu terytorialnego Województwo [...]. W związku z tym, wobec odjęcia prawa własności co do przedmiotowej działki i bezsprzecznego wskazania podmiotu który nabył własność nie ma przeszkód do ustalenia wysokości odszkodowania. Jak to zostało wskazane wyżej problem podmiotu na rzecz które odszkodowanie ma być wypłacone w związku z możliwością złożenia ustalonej kwoty do depozytu sądowego uzasadniał wydanie przedmiotowej decyzji. W związku z tym występujący w sprawie związek pomiędzy oboma postępowaniami należy ocenić jako pośredni. Tylko wówczas, gdy między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest w zobligowany zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1305/10, Lex nr 750640). Taka sytuacja w niniejszym postępowaniu nie miała miejsca. Na marginesie zauważyć należy, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie toczyło się postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Konkludując, w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależałoby wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.