IV SA/Wa 36/13

Dnia 7 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sek.sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 roku ze skargi A. W. i M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2012 r. nr [..] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. A. W. i M. W. reprezentowane przez adwokata A. T. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w H. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego N. w gminie H. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz.647 ze zm.) poprzez to, że uchwała pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem ww. działek pod działalność mieszkaniowo-usługową; 2. naruszenie art. 9 ust. 4 ww. ustawy z powodu sprzeczności z ustaleniami studium; 3. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie przy sporządzeniu planu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki iarchitektury oraz nieprawidłowe ustalenie w uchwale stanu środowiska w tym przyrody i krajobrazu kulturowego, potrzeb i możliwości rozwojowych gminy poprzez nieuzasadnione objecie ograniczeniami wynikającymi z przeznaczenia ZP spornych działek, podczas gdy nie ma żadnych faktycznych i prawnych podstaw do zaliczenia tych działek jako parku oraz ograniczenia zagospodarowania tych działek; 4. naruszenie art. 21, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., a także art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 10 ust 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnioną ingerencję uchwały w prawo własności do działek skarżących i naruszenie zasady proporcjonalności, co skutkuje nieusprawiedliwionym uniemożliwieniem pierwotnego, dotychczasowego i racjonalnego przeznaczenia i wykorzystania przedmiotowych działek, co w konsekwencji, powoduje ograniczenie właścicieli korzystania z tych działek w sposób zgodny z treścią prawa własności i z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem; 5. pominięcie stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie, w jakim stwierdził, że teren działki nr [...] nie może być uznany za założenie parkowe, co miało wpływ na treść uchwały; 6. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy poprzez zaniechanie określenia w planie miejscowym sposobu i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Wobec powyższych zarzutów skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości N. oraz w zakresie ustaleń z § 11 § 23 uchwały w części graficznej - fragmentu rysunku planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP lub stwierdzenie, że uchwała w tej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wyjaśniły, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały w zakreślonym zakresie, ponieważ przysługuje im prawo własności od działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości N., które zostały objęte działaniem kwestionowanej uchwały w ten sposób, że zostało zmienione dotychczasowe ich przeznaczenie - tj. z zabudowy mieszkaniowo-usługowej w parkową (ZP). Skarżące wskazały także, iż dokonały w dniu 9 października 2012 r. wezwania Rady Miejskiej w H. do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. nr 142, poz. 1591), na które nie otrzymały merytorycznej odpowiedzi. Odnosząc się co do meritum, podkreśliły iż istota skargi zasadza się na nieuzasadnionym ich zdaniem zakwalifikowaniu przedmiotowych działek jako obszaru oznaczonego na planie symbolem ZP - tereny parkowe, podczas gdy dotychczasowe ich przeznaczenie (niezmienne od kilkudziesięciu łat) i objęte poprzednimi planami - to obszar przeznaczony do zabudowy i do działalności gospodarczej. Wskazały, iż dotychczasowe przeznaczenie tych działek zgodne było z oczekiwaniami i zamierzeniami skarżących, stanowiącymi motywy ich nabycia - działki te są bowiem usytuowane tuż przy trasie drogowej - droga [...] -[...]. Nie ma zaś racjonalnych powodów - a zwłaszcza w realiach sprawy niniejszej - ustalanie dla takich działek przeznaczenia parkowego, zwłaszcza w opozycji do stanowiska kompetentnego organu, tj. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej "MWKZ" (vide pismo z dnia [...] czerwca 2012 r.). Na przedmiotowych działkach nie znajdują się żadne naniesienia czy nasadzenia, które uprawniały by przyjęcie przeznaczenia ZP i objecie ich ochroną i ograniczeniami ustalonymi w § 23 uchwały. Podniosły, iż jak wynika z pisma MWKZ, jedna lipa rosnąca na chodniku, która tylko została zarejestrowana przez konserwatora zabytków i kaczy-dól wykopany przez właściciela gruntu dla celów rekreacyjnych - nie mogą być podstawą do tworzenia terenu parkowego na terenie prywatnym. W rezultacie, obszary oznaczone na planie symbolami R/ZL3, R/ZL4, R/ZL5 winny być - mając na uwadze chociażby normy z art. 10 ust 1 pkt 1-3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - zaklasyfikowanie jako obszary mieszkalno-usługowe (U/M). Wcześniej te obszary były zaklasyfikowane jako obszary rolne, co jedynie potwierdza brak podstaw do obejmowania ochroną jako terenu założenia parkowego. W związku z tym, że cały teren K. został przemianowany ze statusu rolnego na budowlany, więc nie ma powodu robić wyjątków w przypadku działek skarżących, tym bardziej, że narusza to ich interes. Obszary oznaczone na planie symbolami ZL6, ZL5, ZL4 i część obszaru oznaczona symbolem ZL3 do poziomu na wysokości górnej granicy obszaru oznaczonego symbolem 2U2 od strony południowej, winny nosić klasyfikację budowlano-usługową (U/N). Wymienione obszary nie mogą być uważane za obszary leśne, gdyż porośnięte są krzakami, które rosną na całym terenie K. Strona skarżąca wskazała na brak ładu i racjonalności w ustalaniu przeznaczenia terenu w zainteresowanym zakresie - jak wynika z analizy planu, działki skarżących, które wchodzą klinem pomiędzy działki o charakterze usługowym tj. 2U2., 1U2, 1U10, 2U3 i 2U4, są planowane jako obszary leśne, w założeniu parkowym, podczas gdy sąsiednie już o przeznaczeniu U/M. Godzi się unaocznić, że obszary ZL6, ZL5, ZL4 i część obszaru ZL3 zawierają drzewa liściaste, takie jak olchy i brzozy, które nie mają żadnej, szczególnej wartości ekologicznej czy użytkowej i stąd bez żadnej straty społecznej mogą być wyeliminowane. Wobec powyższego w ocenie skarżących na skutek zmiany kierunków zagospodarowania przedmiotowych działek nastąpiła niezgodność zaskarżonej uchwały ze studium. Wobec powyższego doszło do niezgodnego z prawem naruszenia prawa własności przysługującego skarżącym, a gmina wykroczyła poza przysługujące jej władztwo. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta H. wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do powyższych zarzutów Rada Miejska w H. wskazała, iż według planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] września 2012r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. poz. [...]) działka [...] położona jest w części na terenie oznaczonym symbolem ZP, w części KDG2. Natomiast działka nr [...] położona jest w części na terenie oznaczonym ZL - tereny leśne, R/ZL - tereny rolne, KDD8 i KDG2 - tereny komunikacyjne. Obydwie działki znajdują się pod linią wysokiego napięcia 400 kV i w jej strefie oddziaływania. Jednocześnie podkreśliła, iż zapisy planu są kontynuacją ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] marca 2010 r. Rada wskazała, iż przy podejmowaniu uchwały Nr [...] w dniu [...] września 2012 r. nie został naruszony tryb postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego, a ponadto zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz H. przedstawił Wojewodzie [...] uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego N. w gminie H. wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Ponadto w terminie 30 dni, określonym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym organ nadzoru - Wojewoda [...] nie stwierdził, że uchwała nr [...] w dniu [...] września 2012 r. została podjęta z naruszeniem prawa i nie stwierdził jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania uchwały, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. II OSK 1627/2006 LEX nr 315977). Skarżące A. W. i M. W. są właścicielkami działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w miejscowości N. Nie może budzić wątpliwości, iż własność jest prawem, które wskazuje na istnienie interesu prawnego. Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżące wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżące zarzuciły sprzeczność postanowień zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium i z dotychczasowym przeznaczeniem wskazanych działek pod działalność mieszkaniowo-usługową. Zdaniem skarżących zapisy zaskarżonego planu naruszają ich interes prawny albowiem uniemożliwiają skarżącym zagospodarowanie ich nieruchomości, a więc ograniczają w sposób nieuprawniony przysługujące im prawo własności. Orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zobowiązany był ocenić czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Koniecznym zatem byłoby wykazanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w H. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego N. w gminie H. ograniczyła prawa skarżących, w ten sposób iż doszło do "pogorszenia ich praw" na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Jak wynika z zapisów obowiązującego dla tego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] marca 2010 r. na terenie działki nr [...] znajduje się park wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wobec powyższego w planie również teren ten przeznaczono na zieleń parkową oznaczając symbolem ZP. Organ wyjaśnił, iż inwentaryzując teren przed przystąpieniem do opracowania planu stwierdzono, że teren zabytkowego parku został zdewastowany, nie znaleziono tu pomnikowych drzew lub cennego zakrzewienia, natomiast w centralnej części działki istnieje staw. Dlatego też w ustaleniach planu dla terenu ZP dopuszczono realizację małej gastronomii wraz z ogródkiem zabaw dziecięcych i małą architekturą. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż niewielka część działki [...] w studium była przeznaczona była pod teren aktywności gospodarczej oznaczonej symbolem AG2. Z uwagi jednak na przebiegającą linię NN 400kV i konieczność utworzenia strefy ochronnej po 40 metrów z każdej strony wykorzystanie tego fragmentu działki staje się niemożliwe albowiem powoduje, iż do ewentualnej zabudowy pozostaje wąski pasek o szerokości 10-16 metrów. Na tym też fragmencie przewidziano możliwość realizacji małej gastronomii wraz z ogródkiem zabaw dziecięcych i małą architekturą, co ma nawiązywać do funkcji parkowej. Jak wynika z akt sprawy powyższy sposób zagospodarowania tego terenu został uzgodniony, bez uwag przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. W odniesieniu do drugiej działki Nr [...], jak wynika z ustaleń studium działka stanowi teren lasów (na obszarach ewidencyjnie leśnych) przeciętych fragmentarycznie terenami rolnymi w formie wąskich pasków. W zaskarżonym planie cały obszar przeznaczono pod tereny leśne, postulując zalesienie również terenów rolnych, gdyż stanowią one zbyt wąskie i niewielkie powierzchniowo tereny, na których gospodarka rolna jest nieopłacalna, jednakże plan nie wyklucza możliwości dotychczasowego użytkowania tych terenów jako rolne. Jednocześnie część terenu rolnego położonego pomiędzy obszarami ewidencyjnie leśnymi, które w studium były przeznaczone pod aktywność gospodarczą (AG2) przeznaczono pod projektowaną drogę KDD8 łączącą projektowane przemysłowo-usługowe obszary N. z projektowaną drogą wojewódzką. Również na sposób zagospodarowania działki Nr [...] ma wpływ istniejąca linia energetyczna przesyłowa NN 400 kV przebiegająca nad fragmentem działki nr [...]. Linia ta wytwarza zasięg uciążliwości po 40,0 m od osi na obydwie strony. W zasięgu uciążliwości linii obowiązuje zakaz realizacji obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a zatem: budynków mieszkalnych, budynków użyteczności publicznej, prowadzenia działalności gospodarczej, turystycznej it.p. Ponadto działki nr [...] i [...] położone w miejscowości N. znajdują się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu utworzonego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem Sądu wobec powyższego za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skarżących dotyczące nieuwzględnienia w zaskarżonym planie sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu, gdyż plan nie zmienia dotychczasowego sposobu użytkowania działek oraz zakresu ograniczeń wypływających z istniejących obiektów infrastrukturalnych. Wbrew twierdzeniom skarżących jedynie niewielkie części działek nr [...] i [...] w studium przeznaczone były pod aktywność gospodarczą (AG2). Z zapisów studium nie wynika, aby działki były przeznaczone pod zabudowę usługowo - mieszkaniową. Mając jednak na uwadze istniejąca linię energetyczna przesyłową NN 400 kV przebiegającą przez przedmiotowe działki ich gospodarcze wykorzystanie było niemożliwe. Jednocześnie zgodzić należy się z organem, iż plan nie mógł uwzględnić pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r., gdyż wpłynęło ono po terminie składania uwag do planu. Ponadto pismo to jest sprzeczne z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie Sądu nie można zgodzić się również z argumentacją skarżących, że ustalenia i postanowienia zaskarżonego planu w zakresie należących do nich nieruchomości w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nadmierny ograniczyły prawo własności, co pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Zdaniem Sądu skarżące nie wykazały, iż postanowienia zaskarżonej przez nie uchwały Rady Miejskiej w H. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części obszaru administracyjnego N.w gminie H., naruszają posiadany przez stronę interes prawny, albowiem zapisy te w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie naruszają postanowień obowiązującego studium. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.