IV SA/Wa 3614/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. D. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A.D. i R. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem oraz budowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce o nr ew. [...] położonej we wsi S. gmina W. Powyższe było wynikiem dokonania następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Pismem z 25 maja 2013 r. A. i R.D., dalej zwani "skarżącymi" wnieśli o zmianę decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2007 r nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem oraz budowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce o nr ew. [...] położonej we wsi S. gmina W. poprzez zmianę określenia nieprzekraczalnej linii ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ZNAK [...] Wójt Gminy W. odmówił dokonania zmiany. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek dotyczy zmiany linii ogrodzenia, co jest równoznaczne ze zmianą linii rozgraniczającej pasa drogowego. Uwzględnienie wniosku strony stanowiłoby rażące naruszenie prawa bowiem nastąpiłby z pominięciem procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana decyzji w żądanym zakresie spowodowałaby wykonanie uskoku linii rozgraniczającej - pasa drogowego, drogi która ma być drogą gminną. W związku z powyższym za zmianą decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie przemawia interes społeczny jak również słuszny interes strony. Urząd Gminy W. – [...] jako strona postępowania nie wyraził zresztą zgody na tę zmianę – co potwierdził pismem z 27 maja 2013 r. Nie została więc spełniona żadna z przesłanek z art. 155 K.p.a. Odwołanie złożyli skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] uchylił decyzję do ponownego rozpoznania sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy W. odmówił zmiany własnej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. gdyż zmianie uległy strony postępowania a także stan faktyczny sprawy. Odwołanie wnieśli skarżący. SKO rozpoznając odwołanie wskazało, że podstawą prawną do wydania decyzji był art. 155 K.p.a. Tryb wymaga spełnia przesłanek: zgody stron na zmianę decyzji, braku przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiających za dokonaniem takiej zmiany. W ocenie organu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2015, poz. 199), dalej P.z.p. oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (D.U. 2013, poz. 1409) – dalej "P.b". nie pozwalają na zmianę decyzji w zakresie wskazanym przez stronę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi nie przewiduje aby w decyzji o warunkach zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" nie wskazuje na konieczność ustalenia parametru położenia budynku lub ogrodzenia w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor wskazuje charakterystykę inwestycji w tym jej dokładną lokalizację (art. 34 ust. 3 ustawy P.b.). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu budowlanego. Ponadto organ stwierdził, iż w ramach przysługującej organowi II instancji prawa do ponownego rozpoznania sprawy, ma uprawnienie do odmiennej jego oceny – co miało miejsce w tym przypadku. Dlatego organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie mimo wadliwego uzasadnienia. W związku z tym stwierdził, że należało odmówić uwzględniania wniosku w zakresie zmiany przebiegu linii ogrodzenia aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zaaprobowanie bez zastrzeżeń stanowiska organu I instancji pomimo dostrzeżenia wadliwości jego uzasadnienia; -art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie możliwości ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; -art. 7-12, 28 § 1, art. 36 § 1, 73, 77 § 1, 80, 81, 107 § 1 i 3 poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skutkującego nieuwzględnieniem interesów obywateli oraz słusznych interesów strony w toku podejmowanych czynności. Wnieśli ponadto o przeprowadzenie dowodu z decyzji nr [...] Starosty L. z [...] listopada 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z [...] października 2007 r. ustalającej lokalizację zjazdu z drogi gminnej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że decyzja organu II instancji zawiera błędną podstawę prawną. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie polegające na wskazaniu, że przedmiotem rozważań organu II instancji jest odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2014 r. podczas gdy sprawa dotyczyła odwołania od decyzji nr [...]. Po drugie skarżący przyznali, że rozporządzenie nie zawiera nakazu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy linii ogrodzenia a w związku z tym uwidocznione na załączniku graficznym linia ogrodzenia nie spełnia wymagań tego rozporządzenia. Wadliwe wyznaczenie linii orgodzenia stanowi o naruszeniu przez organ prawa materialnego. Brak ustosunkowania się organu do tej kwestii stanowi o naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. Po trzecie, zdaniem skarżących organ zmienił żądanie strony poprzez uznanie, że sprawa dotyczy linii rozgraniczających w sytuacji gdy przedmiotem postępowania była linia ogrodzenia. Nie zgodzili się także z poglądem organu, że kwestia lokalizacji ogrodzenia jako kwestia związana z lokalizacją obiektu budowlanego jest rozstrzygana na etapie pozwolenia na budowę i że przeniesienie na gminę części własności nieruchomości skarżących powoduje, że to przyszły właściciel ma decydować o tym czy decyzja jest zgodna z prawem. Jak dotąd działka która ma być wykorzystana na drogę stanowi własność skarżących a odjęcie tego prawa musi nastąpić na podstawie prawa. Poza tym organy w sposób wadliwy ustaliły strony postępowania poprzez przyjęcie, że sąsiadom działek oraz Gminie W. przysługuje przymiot strony – czym naruszyły art. 28 K.p.a. Tym samym organ zezwoliły na ingerowanie w ich własność. Organ naruszył art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że zagadnienie związane z ustaleniem stron postępowania wykracza poza ramy tego postępowania. Organ stwierdzając podstawy do uchylenia decyzji, powinien ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Ponieważ tego nie uczynił doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na rozprawie skarżąca sprecyzowała swój wniosek poprzez żądanie usunięcia z załącznika do decyzji o warunkach zabudowy linii ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak ww zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Wskazać należy, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości, co wynika z art. 61 K.p.a. Organ jest związany treścią wniosku. W tym wypadku skarżący domagali się zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Z wniosku z 24 maja 2012 r. wynikało, że żądają wykreślenia z decyzji nieprzekraczalnej linii ogrodzenia w odległości 5 m od granicy działki z pasem drogowym – drogi gruntowej – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji i wpisanie w decyzji nieprzekraczalnej linii ogrodzenia w odległości min. 2,5 m od granicy działki z pasem drogowym tj. 5 m osi od istniejącej drogi gruntowej. Powodem żądanych zmian było przewidywane poszerzenie drogi gruntowej wzdłuż ulicy [...] w odległości 5 m od istniejącej osi jezdni. Skarżący wyjaśnili, że przy obecnej szerokości jezdni 5 m linia ogrodzenia powinna znajdować się w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają dwie sytuacje w których zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa w zależności od tego czy mocą danej decyzji strony nabyły prawo lub obowiązek czy też nie. Postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem w którym organ bada czy zachodzą przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji w rozumieniu tego przepisu. Postępowanie to nie jest "kolejną instancją" w toku postępowania już zakończonego wydaną decyzją ostateczną. Zmiana decyzji może nastąpić wyłącznie w granicach stanu faktycznego ustalonego w pierwotnym postępowaniu a więc wg norm prawa materialnego będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 28 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2325/11, Lex r 1332683). Warunkiem do rozważań jest jednak uzyskanie przez organ zgody stron tamtego postępowania do procedowania. Zgoda musi pochodzić nie tylko od podmiotu (strony ) wnioskującej, która nabyła prawo ale od pozostałych stron uczestniczących w postępowaniu pierwotnym. Jest to związane z wyjątkowością odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Przenosząc te rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ wadliwie zinterpretował wniosek skarżących przyjmując, że domagają się oni zmiany linii rozgraniczającej. Jak wynika natomiast z oświadczenia złożonego na rozprawie chodziło im o usunięcie linii ogrodzenia umieszonego na załączniku graficznym do decyzji. Rację mają skarżący, że z przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. jasno wynika, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ustala się położenia ogrodzenia a jedynie obowiązującą linię nowej zabudowy – zgodnie z § 4 ust. 1. W związku z tym umieszczenie na załączniku graficznym do decyzji linii ogrodzenia pozostaje w sprzeczności z przepisami tego rozporządzenia i stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia. W związku z tym brak było podstaw do zamieszczenia w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy linii ogrodzenia. Zgodnie z ww przepisami obowiązkiem organu było wyznaczenie linii zabudowy bez określenia jej położenia względem pasa drogowego a jedynie w odniesieniu do linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Wadliwie organ zinterpretował żądanie strony jako dotyczące linii rozgraniczenia. Takie żądanie z pewnością nie wynikało z treści uzasadnienia wniosku skarżących. Wywody organu na temat ustalania parametrów ogrodzenia wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę pozostają w sprzeczności z żądaniem stron z których wynika, że domagają się wykreślenia linii ogrodzenia nakreślonej w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ rozpoznający wniosek powinien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić zakres żądania, następnie zwrócić się do stron postępowania o informację czy wyrażają zgodę na zmianę ostatecznej decyzji poprzez wykreślenie linii ogrodzenia i rozważyć czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazać należy, że stronami postępowania wszczętego w trybie art. 155 są podmioty które były stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – w tym wypadku właściciel działek sąsiednich lub ich następcy prawni. W tamtej sprawie stroną postępowania była także Gmina W. jako posiadacz samoistny nieruchomości drogowej – działki [...]. Jak również trafnie wskazują skarżący zaskarżona decyzja zawiera błąd w zakresie wskazania decyzji od której strona złożyła odwołanie. W zaskarżonej decyzji mowa jest o decyzji z [...] stycznia 2014 r nr [...], podczas gdy decyzja I instancji zapadła [...] marca 2015 r. i nosi nr [...]. Decyzja z [...] stycznia 2014 r. została wcześniej uchylona decyzją SKO z [...] maja 2014 r. W ocenie jednak Sądu błąd ten ma charakter pomyłki pisarskiej ponieważ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołuje ustalenia organu zawarte w decyzji z [...] marca 2014 r. Powyższe uchybienia stanowią również o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zakresie oceny wniosku i rozpatrzenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a., 28 K.p.a., 15 K.p.a. Organ zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu o czym świadczy korespondencja pomiędzy organem a stronom, wezwanie stron w trybie art. 10 K.p.a., prawidłowo ustalił strony tego postępowania jak również nie naruszył zasady dwuistancyjności wyrażonej w art., 15 K.p.a. Sprawę rozpoznawały 2 organy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji mając na uwadze powyższe wskazania sądu w ramach przysługującego mu prawa do przeprowadzania dowodów wyrażonego w art. 136 K.p.a. dokona ustaleń faktycznych w odniesieniu do wniosku skarżących o wykreślenie z decyzji o warunkach zabudowy (załącznika) linii ogrodzenia a nie o zmianę linii rozgraniczającej w zakresie możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.