IV SA/Wa 362/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - skargę oddala - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia z wniosku A. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działkach o nr ew. [...], położonych przy ulicach [...] i [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być bowiem wyłącznie podmiot, który jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja lub nieruchomości położonej w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji. Tak rozumiany obszar oddziaływania jest wyznaczany według kryterium naruszenia interesu prawnego właściciela działki sąsiadującej, który powinien wykazać, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny, czyli jest niezgodna z przepisami prawa. W ocenie organu skarżąca - jako właścicielka działki znajdującej się po drugiej stronie ulicy [...] - nie wykazała, aby zamierzona inwestycja w jakikolwiek sposób naruszała jej interes prawny. Organ podał, że z załącznika graficznego do analizy zagospodarowania obszaru wynika, że nieruchomość stanowiąca własność A. B. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła A. B. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż inwestor uzyskał w grudniu 2006 r. zgodę na zajęcie pasa drogowego wąskiej ulicy [...] oraz na ustawienie znaków zakazu parkowania po stronie parzystej, także przed jej posesją. Uniemożliwiało to parkowanie w pobliżu domu. Ponadto skutkiem zaskarżonej decyzji był wzmożony ruch samochodów ciężarowych powodując hałas, wibracje i emisje spalin uniemożliwiające wypoczynek. Także usytuowanie garażu podziemnego na około 60 samochodów spowoduje utrudnienia dojazdu do posesji skarżącej. Nieprzystająca swymi rozmiarami do zabudowy okolicy inwestycja zakłóca ład urbanistyczny, powoduje obniżenie jakości życia okolicznych mieszkańców, co pociągnie za sobą obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i wzrost kosztów ich eksploatacji. Skarżąca zakwestionowała również prawidłowość i rzetelność analizy stanowiącej załącznik nr 2 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżąca podniosła, że w wyniku realizacji inwestycji zwiększy się zacienienie w pomieszczeniach jej domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy podkreślić, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., której weryfikacji w trybie nadzwyczajnym domagała się skarżąca, jest decyzją ostateczną. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w k. p. a. zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k. p. a. Postępowanie to może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Użyte w art. 157 § 2 k. p. a. pojęcie "strony" rozpatrywać należy w świetle art. 28 k. p. a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W pierwszym etapie procedury nadzorczej bada się jedynie kwestie formalne. Postępowanie wyjaśniające dotyczy między innymi kwestii, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Do istnienia takiej legitymacji niezbędne jest istnienie interesu prawnego po stronie żądającego stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli interesu takiego brak, organ nie przystępuje do merytorycznego badania prawidłowości kwestionowanej decyzji pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k. p. a., lecz wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miała kwestia, czy skarżąca jest podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Ti. Czy ma w sprawie interes prawny. Interes prawny to interes znajdujący zabezpieczenie, a zarazem uzasadnienie w prawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem, źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na jego sytuację prawną. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy było prowadzone przez Prezydenta W. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.". Na gruncie tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani też nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Jej istotą jest przesądzenie, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, o możliwości realizacji inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa, w tym odnoszących się do ochrony interesów prawnych innych osób. Stronami postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są zainteresowany inwestor oraz właściciele nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. W związku z zawartym w art. 54 pkt 2 lit. d tej u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. nakazem określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą mieć również inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny w tym postępowaniu. Tymi innymi podmiotami mogą być właściciele nieruchomości, jakie znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że granice wyznaczające obszar oddziaływania danej inwestycji muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym, utrwalonym już w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto, iż do kręgu stron w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należą - poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem decyzji, tj. wnioskodawcą, inwestorem - właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednio z nią sąsiadujących. Natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji należeć mogą do tego kręgu tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio wywołując dla nich uciążliwe skutki. Stwierdzić należy, że interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego nie zaś interes faktyczny oparty na obawach np. o przyszły spadek wartości nieruchomości położonych w danym rejonie spowodowanych zagęszczeniem zabudowy. Interes faktyczny formułowany przez zainteresowaną nie uzasadniał uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kierunek wykładni przepisów prawa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowy. W świetle tego, co zostało dotąd wskazane, z przepisów u. p. z. p. skarżąca nie może skutecznie wywieść swego interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowych działek nr [...]. Nie jest bowiem ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ani też nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. Stosownie do treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Z dokumentacji zawartej w aktach sprawy wynika natomiast bezspornie, że skarżąca jest właścicielem działki nie graniczącej bezpośrednio z działkami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nr [...]), położonej po drugiej stronie ulicy [...]. Przymiot strony służyłby skarżącej wówczas, gdyby jej nieruchomość pozostawała w zasięgu oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 61 ust. 1 u. p. z. p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Chodzi tu o ochronę wynikającą z regulacji dotyczących ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisów sanitarnych, itp. Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku zajmowanego przez skarżącą, a także czy poziom hałasu emitowanego w czasie realizacji inwestycji nie przekracza dopuszczalnych przepisami norm wykracza poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Inny jest bowiem przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji m. in. w zakresie poziomu hałasu oraz badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. W konkluzji ostatniego fragmentu rozważań należy uznać, iż obszar oddziaływania spornej inwestycji badany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie wykracza na działkę należącą do skarżącej. Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko w skardze wskazanych. Tak przeprowadzona ocena wykazała, że istnienia interesu prawnego skarżącej nie można wyprowadzić z przepisów prawa materialnego, co skutkuje stwierdzeniem, iż skarżąca nie należy do kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie - nie mogła skutecznie wnioskować stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Działki skarżącej nie mieszczą się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Za trafne zatem należało uznać stanowisko organu, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. W tym stanie rzeczy, opierając się na treści art. 151 p. p. s. a., orzeczono o oddaleniu skargi.