IV SA/Wa 363/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ochrony roślin uprawnych – oddala skargę – Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z [...] grudnia 2010 r. - zaskarżoną skargą przez P. Sp. z o.o. w S. - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2010 r., którą odmówiono wymienionej skarżącej pokrycia kosztów zwalczania i zapobiegania rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus (zwanej dalej: bakterią) oraz przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną przy jej zwalczaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, iż w dniu 20 lipca 2010 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o pokrycie kosztów zwalczania i zapobiegania rozprzestrzenianiu się ww bakterii (sprawcy bakteriozy pierścieniowej ziemniaka) oraz przyznanie odszkodowania za straty poniesione w związku ze zwalczaniem tego organizmu kwarantannowego wykrytego w bulwach ziemniaka wyprodukowanych w gospodarstwie należącym do P. W trakcie rozpatrywania sprawy Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. zaopiniował negatywnie przedmiotowy wniosek skarżącej. Opierając się na powyższym postanowieniu oraz po przeanalizowaniu wniosku wraz z dokumentacją mu towarzyszącą organ wydał [...] października 201 Or. decyzję - w oparciu o treść art. 11 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2008r., Nr 133, poz. 849, ze zm.) - w której odmówił stronie pokrycia kosztów zwalczania i zapobiegania rozprzestrzenianiu się ww bakterii oraz przyznania odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną przy dokonywaniu wymienionych zabiegów. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją z [...] grudnia 201 Or. Rozpatrując wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ponownie przeanalizował dokumenty zgromadzone w sprawie oraz wziął pod uwagę argumenty przytoczone przez stronę we wniosku. Wskazał, iż skarżąca ogólnie nie zgadza się z oceną "szczególnego zagrożenia" w przypadku wystąpienia bakterii dokonaną przez organ. Jednakże przedstawione przez skarżącą argumenty nie mogły mieć wpływu na zmianę stanowiska organu. Organ wskazał, iż ustawodawca nie zdefiniował w ustawie określenia "szczególne zagrożenie", o którym mowa w art. 11 ustawy o ochronie roślin. Niemniej wyraz "szczególny" oznacza "charakteryzujący się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę, niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (Słownik ortograficzny języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Dlatego też, zdaniem organu, ze szczególnym zagrożeniem mamy do czynienia, gdy jest ono wyjątkowe i nieprzeciętne. Uznaje się, że ma to miejsce jeżeli wystąpienie organizmu kwarantannowego stwarza ryzyko wystąpienia epidemii choroby lub gradacji szkodnika na teren całego kraju i kiedy podejmowane działania są nieskuteczne i nie powodują ograniczenia rozprzestrzenienia się choroby bądź szkodnika, przy czym szczególne zagrożenie dla kraju nie jest równoznaczne ze szkodliwością organizmu kwarantannowego dla poszczególnych upraw. W sytuacji bowiem, gdy organizm szkodliwy jest poddany szerokim działaniom kwarantannowym, a w przypadku jego wykrycia są wdrażane procedury postępowania ograniczające zagrożenie dla innych upraw ziemniaków w regionie czy kraju (a więc nie ma zagrożenia wystąpienia gradacji bądź epidemii), nie może być mowy o "szczególnym zagrożeniu", powodowanym przez ten organizm. Tak jest m. in. w przypadku bakterii, dla której określone i wdrażane są odpowiednie rygory fitosanitarne, w drodze decyzji administracyjnych, które skutecznie ograniczają zagrożenie dla innych upraw ziemniaków w regionie czy kraju. Środki fitosanitarne określone w przepisach prawa, m. in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzenianiu się bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus (Dz. U. Nr 70, poz. 472), pozwalają zapobiegać niekontrolowanemu rozprzestrzenieniu się bakterii i umożliwiają skuteczne wyeliminowanie źródła porażenia. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem strony, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 11 ustawy o ochronie roślin. Należy stwierdzić także, że organ zgromadził i rozpatrzył wszystkie dowody w sprawie niezbędne do wydania obiektywnego rozstrzygnięcia. W trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego rozważono argumenty podnoszone przez stronę jednak, w ocenie organu, dotyczą one strat finansowych i szkód poniesionych przez pojedynczy podmiot i nie mają odzwierciedlenia na sytuację fitosanitarną kraju i dlatego też, nie mogły mieć wpływu na wydane rozstrzygniecie z tytułu art. 11 ustawy o ochronie roślin. P. Sp. z o. o. w skardze zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2010r. zarzuciła: naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, pominięcie niektórych przeprowadzonych dowodów, a także błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a.; błędną wykładnię art. 11 ustawy o ochronie roślin przez stwierdzenie przez organ, że wykrycie bakterii w przedsiębiorstwie skarżącej w 2009 r. nie stanowi szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe dla upraw ziemniaków. Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w wyroku w trybie art. 11 ustawy o ochronie roślin, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej porażenie bakterią stanowi szczególne zagrożenie dla upraw ziemniaków, na co wskazują następujące przesłanki: po pierwsze szczególne usytuowanie przez ustawodawcę, na podstawie przepisów Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 91, poz. 595), pośród podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, producentów sadzeniaków ziemniaka, poprzez wyposażenie ich w uprawnienia do dotacji w sytuacji porażenia bulw przez bakterie Clcwibacter michiganensis ssp. Spepedonicus; po drugie dalsza inicjatywa legislacyjna zmierzająca do znowelizowania Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych sposobów postępowania przy zwalczaniu i zapobieganiu rozprzestrzeniania się Clavibacter michiganensis ssp. spepedonicus (Dz. U. Nr 70, poz. 472) prowadząca do zaostrzenia rygorów fitosanitarnych. O wiele wyższy, niż w innych Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, poziom występowania tego organizmu kwarantannowego na obszarze Polski; - po trzecie problemy z diagnostyką bakterii nie pozwalające na całkowite wykluczenie, na obecnym poziomie naukowym, obecności bakterii w badanych partiach ziemniaków, nawet w przypadku negatywnych wyników badań; - po czwarte ryzyko wystąpienia epidemii choroby lub gradacji szkodnika w skali regionu lub kraju. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] grudnia 2010r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] października nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca - w związku ze stwierdzeniem występowania organizmów kwarantannowych - bakterii Clavibacter michiganensis ssp. Sepedonicus (sprawcy bakteriozy pierścieniowej ziemniaka) w bulwach ziemniaka w gospodarstwie do niej należącym - wystąpiła do organu z wnioskiem o porycie kosztów zwalczania i zapobiegania rozprzestrzenianiu się ww bakterii oraz przyznanie odszkodowania za straty poniesione w związku ze zwalczaniem tego organizmu kwarantannowego. Przedmiotowy wniosek skarżąca oparła na art. 11 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2008r., Nr 133, poz. 849). Zgodnie z ust. 1 art. 11 ustawy o ochronie roślin, w przypadku szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe lub w przypadku wystąpienia organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a który może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów, Główny Inspektor, na wniosek posiadacza, zaopiniowany przez wojewódzkiego inspektora, może, w drodze decyzji, ze środków budżetowych, z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw rolnictwa: całkowicie lub częściowo pokryć koszty zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się tych organizmów, przyznać odszkodowanie za rzeczywistą szkodę poniesioną przez posiadaczy przy zwalczaniu lub zapobieganiu rozprzestrzeniania się tych organizmów - biorąc pod uwagę wystąpienie organizmu szkodliwego, charakteryzującego się szczególną szkodliwością, oraz wysokość strat spowodowanych jego wystąpieniem. W świetle przytoczonej regulacji prawnej pokrycie kosztów zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się organizmów, o których stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie roślin, czy przyznanie odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną przez posiadacza gospodarstwa przy zwalczaniu lub zapobieganiu rozprzestrzeniania się organizmów kwarantannowych na wniosek posiadacza może nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze w przypadku szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe. Po drugie w przypadku wystąpienia organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a który może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów. Do rozpatrzenia wniosku wymagana jest opinia wojewódzkiego inspektora. Z kolei dopiero w momencie podejmowania decyzji o pokryciu kosztów zwalczania i zapobiegania rozprzestrzeniania się danych organizmów i przyznaniu odszkodowania za rzeczywistą szkodę poniesioną przez posiadacza przy wykonywaniu powyższych czynności bierze się pod uwagę wystąpienie organizmu szkodliwego, charakteryzującego się szczególną szkodliwością oraz wysokość strat spowodowanych jego wystąpieniem. Samo powstanie straty nie jest wskazane jako podstawa do przyznania stosownego dofinansowania ze środków budżetowych. Dalej należy zauważyć, iż z brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie roślin wynika, że nawet wobec wystąpienia przypadków uzasadniających przyznanie określonych w tym przepisie świadczeń organ może odmówić ich przyznania. Oznacza to, iż w przypadku, w którym w przepisie prawa stanowi się, że organ administracji "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nim nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia występuje tzw. uznanie administracyjne. W takiej sytuacji właściwy organ administracji nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku i wystawienia pozytywnej decyzji. Innymi słowy złożenie wniosku o odszkodowanie, przy jednoczesnym ustaleniu wystąpienia szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe lub organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Polski nie wywołuje automatycznie skutku w postaci decyzji przyznającej odszkodowanie, lecz że w stosunku do złożonego wniosku może być wydana również decyzja odmawiająca przyznania odszkodowania. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności. Organ administracji publicznej, aby uniknąć zarzutu, że wydana decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 9.04.1998r., sygn. akt II SA 36/98, publ. Lex nr 41643; wyrok WSA w Warszawie z 18.01.2006r., sygn. akt VI SA/Wa 2220/05, publ. Lex nr 206535). W konsekwencji powyższego decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, zwłaszcza wymaga wtedy zbadania czy przy ich wydawaniu nie przekroczono granic uznania administracyjnego, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd - mając na względzie przytoczoną regulację prawną i powyższe wywody oraz przedstawiony stan sprawy - uznał, iż organ wydając w sprawie decyzje nie dopuścił się naruszeń wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosowanego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym argumentacja skargi przytoczona na poparcie naruszeń powyższych przepisów nie mogła skutecznie podważyć stanowiska organu zaprezentowanego w kontrolowanych przez Sąd pod względem zgodności z prawem decyzjach. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, iż stwierdzona na bulwach ziemniaka bakteria wykrywana jest w Polsce od wielu lat. Wskazana okoliczność zadecydowała więc już o wykluczeniu jednego z przypadków przemawiających za rozważeniem przyznania świadczeń z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie roślin, mianowicie wystąpienia organizmu szkodliwego, który nie występował dotychczas na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a który może spowodować znaczne lub całkowite zniszczenie roślin, produktów roślinnych lub przedmiotów. Odnosząc się z kolei do drugiego z przypadków wymienionych w art. 11 ust. 1 u.o.r., tj. szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe należy również podzielić ustalenia organu, w których wskazuje na niewystępowanie takiego szczególnego zagrożenia w sprawie, jak i przyjęcie dokonanej przez niego interpretacji pojęcia "szczególnego zagrożenia" przez organizmy kwarantannowe, jako że pojęcia tego nie definiuje ustawa. Otóż organ prawidłowo przyjął, że z tego rodzaju zagrożeniem mamy do czynienia, gdy wystąpienie organizmu kwarantannowego stwarza ryzyko wystąpienia epidemii choroby (czyli nagminnego występowania, rozpowszechniania się, pojawienia się jednocześnie lub w krótkich odstępach czasu dużej liczby przypadków bakterii) lub gradacji szkodnika (szybkiego wzrost liczebności szkodnika i nagłego pojawienie się znacznej jego ilości) na terenie całego kraju. Tymczasem - jak już wyżej podano - występowanie bakterii w Polsce jest notowane od wielu lat, zaś wykrycie jej w gospodarstwie i zastosowanie odpowiednich rygorów fitosanitarnych (określonych w decyzji administracyjnej) nie stanowi zagrożenia dla innych upraw ziemniaków w regionie czy kraju. Organizm ten, jakkolwiek szkodliwy dla danej uprawy, nie stanowi szczególnego zagrożenia dla stanu fitosanitarnego oraz nie stwarza ryzyka wystąpienia jej epidemii w skali całego kraju. Nie istnieje więc ryzyko niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby na inne obszary kraju i spowodowania jej epidemii. Bakteria ta jako organizm kwarantannowy (zgodnie z załącznikiem nr 1 Część A Dział II, pkt B (1) do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2008r. w sprawie zapobiegania wprowadzaniu i rozprzestrzenianiu się organizmów kwarantannowych) podlega obowiązkowi zwalczania (art. 6 ustawy o ochronie roślin). Obowiązek ten ciąży na posiadaczu i jest realizowany na jego koszt (art. 8 ustawa o ochronie roślin). Nadto nie zależy on od nasilenia jej występowania, ani od wysokości ewentualnej szkody poniesionej przez posiadacza przy jej zwalczaniu. Bakteria ta - jak ustalił organ - nie stanowi obecnie zagrożenia dla sytuacji fitosanitarnej kraju. Przy aktualnym poziomie porażenia oraz stosowanych środkach fitosanitarnych, które pozwalają zapobiegać niekontrolowanemu rozprzestrzenianiu się bakterii i umożliwiają wyeliminowanie źródła porażenia, jej występowanie jest pod kontrolą. Wskazania również wymaga, iż zagadnienia szkodliwości organizmu kwarantannowego (w przypadku bakterii wykrytej na bulwach ziemniaka należy mówić o dużej szkodliwości) i niebezpieczeństwa jego rozprzestrzeniania się nie należy utożsamiać z zagadnieniem szczególnego zagrożenia przez organizmy kwarantannowe. Organ trafnie wykazał, iż aspekt szkodliwości choroby odnosi się do jej negatywnego wpływu na poszczególne rośliny, uprawy czy produkty roślinne i zakresu wywoływanych strat. Wystąpienie organizmu kwarantannowego zwykle powoduje poważne szkody dla posiadacza. Im bardziej szkodliwy organizm, tym negatywne skutki jego występowania są większe. Straty ponoszone przez posiadaczy są powiązane z podejmowanymi, koniecznymi działaniami zwalczającymi, obejmującymi m. in. niszczenie roślin czy produktów roślinnych, stosowanie odpowiednich zabiegów, płodozmianów czy dyskwalifikację materiałów siewnych. Jednakże duża, szczególna szkodliwość bakterii dla danej uprawy nie oznacza jednocześnie wystąpienia ryzyka szczególnego zagrożenia w przedstawionym wyżej rozumieniu. Powyższe dowodzi, iż organ prawidłowo uznał, iż żadna z okoliczności wskazanych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie roślin nie zaistniała. Tym samym twierdzenie skarżącego jakoby organ administracji dokonał błędnej i dowolnej wykładni art. 11 ust, 1 ustawy o ochronie roślin jest nietrafne. Wobec treści art. 11 ust. 1 u.o.r. i poczynionych wywodów oraz przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu, należało uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa. Organ poczynił ustalenia w kontekście okoliczności wyżej wskazanych, w konsekwencji wyjaśnił sprawę w sposób wyczerpujący, wszechstronny, a zarazem dający podstawę do ostatecznego jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż przy wydawaniu decyzji nie dopuścił się naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.