IV SA/Wa 363/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. 1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] grudnia 2021 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "organ I instancji") z [...] listopada 2021 r., [...] w przedmiocie nałożenia na J. W. (dalej "skarżący") grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. wystawionym przez Starostę w terminie do dnia 15 grudnia 2021 r. 2. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. 2.1. Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Starosta nakazał skarżącemu wykonanie obowiązku polegającego na ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej działek nr ew. [...] na powierzchni 0,20ha, nr ew. [...] na powierzchni 0,44ha, nr ew. [...] na powierzchni 0,52 ha położonych w miejscowości [...] gmina [...]. W punkcie 2 ww. decyzji organ I instancji określił termin do wykonania ww. obowiązku do 31 października 2019 r. Decyzja, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] września 2020 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2019 r. 2.2. Pismem z 10 lutego 2021 r. Starosta zwrócił się do Skarżącego z upomnieniem wzywającym do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z [...] czerwca 2019 r., jednocześnie pouczając o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. Starosta zawiadomił o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości, których termin wyznaczono na 28 czerwca 2021 r. Do akt sprawy dołączono protokół z kontroli z dnia 28 czerwca 2021 r., z treści którego wynika, iż nie wprowadzono roślinności leśnej na działki objęte decyzją z [...] czerwca 2019 r. Do protokołu dołączono wykonaną dokumentację fotograficzną. W dniu 8 lipca 2021 r. Starosta wystawił tytułu wykonawczy nr [...], w którym określił obowiązek polegający na ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej na działkach o nr ew. [...] na powierzchni 0,20ha, nr ew. [...] na powierzchni 0,44ha, nr ew. [...] na powierzchni 0,52 ha, położonych w miejscowości [...] gmina [...]. 2.3. Postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...] SKO uchyliło postanowienie Starosty z [...] lipca 2021 r., [...], nakładające na skarżącego grzywnę oraz wzywające do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] lipca 2021 r. wystawionym przez Starostę w terminie do 7 sierpnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I. instancji. SKO wskazało na braki w postępowaniu dowodowym, jak również brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia. 2.4. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji dokonał kolejnych oględzin nieruchomości w dniu 11 października 2021 r. Z treści ich protokołu wynika, iż nie dokonano nasadzeń drzew oraz nie stwierdzono odnowienia naturalnego. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie oględzin. Postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak [...], Starosta postanowił nałożyć na Skarżącego grzywnę w kwocie 1000 zł i wezwać do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W pkt 2 postanowienia wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] lipca 2021 r. wystawionym przez Starostę w terminie do dnia 15 grudnia 2021 r. Pouczył jednocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonania zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). 2.5. Po rozpatrzeniu zażalenia, SKO, postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty z [...] listopada 2021 r., [...]. W ocenie Kolegium okoliczności, iż Skarżący nie mógł znaleźć pracowników do wykonania ciążącego na nim obowiązku, jak również nie mógł wykonać go osobiście sam z uwagi na sytuację zdrowotną (miesiąc izolacji z powodu COVID-19), pozostają bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Decyzja nakładająca ten obowiązek w postaci wprowadzenia roślinności leśnej stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2019 r., a więc zobowiązany miał przeszło dwa lata na to, aby obowiązek ten wykonać. Fakt, iż nie podjął się wykonania obowiązku wynikającego z decyzji od razu po jej uprawomocnieniu, a podjął kroki zmierzające do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie postępowania nadzwyczajnego (wznowienie postępowania), które nie spowodowało wzruszenia decyzji z [...] czerwca 2019 r., nr [...], również nie może skutkować odłożeniem w czasie wykonania obowiązków nałożonych na zobowiązanego (pierwotnie określonych do 31 października 2019 r.). Zdaniem SKO, znaczenia dla sprawy nie ma również fakt, iż jeden z wykonawców ma podjąć się wykonania prac dopiero wiosną 2022 r. Nie zwalnia to skarżącego od wykonania obowiązków określonych w decyzji. Mógł on bowiem wykonać je samodzielnie już od czerwca 2019 r. (na co miał przeszło 2,5 roku), przed okresem kwarantanny i izolacji z powodu COVID-19, który miał przypaść na okres miesiąca na przestrzeni października-listopada 2021 r. Gdyby zobowiązany zamierzał dobrowolnie wykonać nałożony na niego obowiązek, mógł również poszukać innej firmy, która podjęłaby się wykonania wskazanych prac. 2.6. W dalszej kolejności organ wskazał, że bezspornym pozostaje fakt, iż skarżący nie wykonał ciążących na nim obowiązków, o czym świadczą oględziny przeprowadzone przez organ I instancji 11 października 2021 r., o terminie których to oględzin skarżący był tym razem prawidłowo powiadomiony, jednakże na oględzinach tych się nie stawił. Gdyby nawet przyjąć twierdzenia skarżącego, iż od pół roku nie użytkuje rolniczo terenu pod odnowienie roślinności w postaci lasu brzozowego oraz wyznaczył geodezyjnie teren pod nasadzenia, to zdaniem Kolegium, nawet w przypadku częściowego przygotowania terenu pod odnowienie roślinności leśnej oraz pod dokonanie nasadzeń przez skarżącego, istniały podstawy do prowadzenia postępowania zmierzającego do wykonania decyzji w całości. 2.7. W ocenie Kolegium nie można również uznać, iż zakreślony zobowiązanemu termin na dokonanie nasadzeń jest nieracjonalny. Jak sam wskazał skarżący, lasy sadzi się przeważnie dwa razy w ciągu roku - wczesną wiosną oraz późną jesienią. Trudno zatem uznać, aby wskazany przez organ termin - do 15 grudnia 2021 r. - nie uwzględniał naturalnego rytmu sadzenia lasów, uwzględniającego okres wegetacji roślin. Ponadto zdecydowanie podkreślić trzeba, że decyzja z [...] czerwca 2019 r. zakreślała stronie termin wykonania obowiązku do 31 października 2019 r. Stąd też, już w tym terminie Skarżący winien liczyć się z koniecznością wykonania obowiązku i poczynić w tym celu stosowne przygotowania. Ponadto podkreślić należy, iż już po wydaniu postanowienia Starosty z dnia [...] lipca 2021 r. skarżący posiadał wystarczającą wiedzę w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ukierunkowanego na wykonanie przez niego określonych obowiązków, jednakże mimo powyższego nie wykonał ich dobrowolnie do dnia wydania ponownego postanowienia przez Starostę w dniu [...] listopada 2021 r. W ocenie SKO, organ I instancji dokonał również właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami. Prawidłowo została też określona wysokość nałożonej grzywny, a przy jej ustalaniu nie przekroczono zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, ani też granic uznania administracyjnego. 3.1. Pismem z 7 lutego 2022 r. skarżący wywiódł skargę na postanowienie SKO z [...] grudnia 2021 r., zarzucając mu naruszenie art. 77 k.p.a. przez brak rzetelnej i całościowej analizy całego postępowania dowodowego. W oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. 3.2. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie jest prawdą stanowisko SKO, iż miał 2,5 roku na wykonanie nasadzenia. Zdaniem skarżącego sprawa nasadzeń jeszcze się nie zakończyła, skoro jedna sprawa jest w WSA nierozpatrzona. Zaznaczył, że obszar pod nasadzenia został wyznaczony geodezyjnie, a warunki nasadzenia zostały uzgodnione z wykonawcą, który z uwagi na ilość pracy oraz ograniczenie siły roboczej zobowiązał się do wykonania nasadzeń wiosną 2022 r., a inne podmioty nie były zainteresowane ich wykonaniem. Dodatkowo porozumiał się z nadleśnictwem w celu zakupu sadzonek, które otrzyma przed sadzeniem. Zdaniem skarżącego Starosta nie uzasadnił na jakiej podstawie Stowarzyszenie pn. "[...]" uzyskało przymiot strony. 3.3. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 4.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. 4.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w postepowaniu egzekucyjnym nie można prowadzić oceny legalności decyzji administracyjnej, w oparciu o którą wystawiono tytuł wykonawczy. Decyzje takie, jeżeli stały się ostateczne, mogą być podważane w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania, takich jak wznowienie lub stwierdzenie nieważności (art. 16 k.p.a.). Innymi słowy, organ rozpatrując zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny, czy nawet zarzuty, nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego (por. np. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 33, teza 11 i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że skarżący, w ramach zażalenia na postanowienie w sprawie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. z 2022 r. poz. 479; dalej: "u.p.e.a."), nie mógł kwestionować zgodności z prawem ostatecznej decyzji Starosty z [...] czerwca 2019 r., na mocy której nakazano skarżącemu wykonanie obowiązku polegającego na ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej na wskazanych tam działkach w terminie do 31 października 2019 r. Dotyczy to również zakreślonego w tej decyzji wykonania obowiązku, jak również kwestii odmowy wykupu przedmiotowych nieruchomości przez Nadleśnictwo [...] (zob. pismo skarżącego z 23 marca 2022 r.). Podobnie, w postępowaniu egzekucyjnym bez znaczenia jest, czy wspominane w skardze stowarzyszenie "[...]" zasadnie brało udział w postępowaniu. Podobnie, to czy wydano postanowienie w sprawie dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu egzekucyjnym nie ma wpływu na legalność wszczęcia egzekucji w przedmiotowej sprawie oraz legalność wymierzenia skarżącemu grzywny 4.4. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie wykonał obowiązków określonych wspominaną decyzją Starosty. Organ egzekucyjny, będący równocześnie w sprawie wierzycielem, miał zatem obowiązek wszczęcia egzekucji z urzędu (art. 6 u.p.e.a.). Podobnie z urzędu jest wszczynane postępowanie w sprawie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (art. 24 z dnia 28 września 1991 r. o lasach). 4.5. Należy przypomnieć, że pierwsza grzywna w celu przymuszenia, adresowana do osoby fizycznej, nie może przekroczyć 10 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Mając na uwadze okres zwłoki w wykonaniu decyzji (ponad dwa lat), a także charakter obowiązku (przywrócenie roślinności leśnej) w aspekcie konstytucyjnego obowiązku dbania o stan środowiska naturalnego (art. 86 Konstytucji RP), a także unijnej zasady dążenia do wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 TFEU), grzywna wymierzona skarżącemu (tj. 1000 zł), nie może być uznana za nadmierną. Wręcz przeciwnie, dotychczasowa postawa skarżącego (długi okres zwłoki, względnie niewielki areał do zalesienia, nie wymagający angażowania znacznych środków finansowych) mogłaby uzasadniać wymierzenie mu pierwszej grzywny w celu przymuszenia w kwocie znacznie wyższej, ale okoliczność ta, w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a., nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jeżeli chodzi o termin na wykonanie obowiązku określony w postanowieniu Starosty z [...] listopada 2021 r., to nie "modyfikuje" on terminu z decyzji Starosty z [...] czerwca 2019 r. Wyznaczenie tego terminu ma tylko znaczenie w aspekcie możliwości podejmowania przez organ kolejnych działań w celu wymuszenia wykonania przez skarżącego decyzji Starosty. 4.6. Dodatkowo należy podkreślić, że obowiązek wykonania decyzji Starosty z [...] czerwca 2019 r. ma charakter obiektywny. W sprawie nie chodzi bowiem o pociągniecie skarżącego do odpowiedzialności karnej, ale o realizację funkcji prewencyjnej oraz restytucyjnej prawa administracyjnego. Egzekucja administracyjna obowiązków niepieniężnych stanowi jeden z instrumentów realizacji konstytucyjnego obowiązku przestrzegania przez każdego, w tym skarżącego, obowiązującego prawa (art. 83 Konstytucji RP). Okoliczności podnoszone przez skarżącego, w tym rzekome trudności ze znalezieniem wykonawcy przedmiotowego zalesienia, nie mogły zatem doprowadzić do odstąpienia przez Starostę oraz SKO od prowadzenia egzekucji. 4.7. W realiach niniejszej sprawy trzeba również przypomnieć, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ciężar wykazania, że obowiązek został wykonany, spoczywa co do zasady na zobowiązanym (art. 45 § 1 u.p.e.a.). Trzeba również podkreślić, że częściowe wykonanie decyzji nie stanowi spełnienia obowiązku, który powinien zostać wykonany w całości. Innymi słowy, ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności stosowania przymusu egzekucyjnego względem zobowiązanego od stopnia realizacji obowiązku. Jeśli pozostaje on niewykonany nawet w części, organy egzekucyjne powinny stosować wszelkie przewidziane prawem środki służące jego całkowitej realizacji (por. np. wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 3056/15, CBOSA). 4.8. Końcowo trzeba wskazać, że w razie dalszej zwłoki w wykonaniu obowiązku, na skarżącego mogą być nakładane kolejne grzywny, a nawet może być zastosowany środek w postaci wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. Odnosząc to do twierdzeń zawartych w skardze o poczynionych już wydatkach, należy zatem podnieść, że koszty te mogą, w przypadku wspominanej zwłoki, ulec jeszcze dalszemu istotnemu zwiększeniu. 4.9.Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.