IV SA/Wa 368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Powiatu G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia T.S. na postanowienie Starosty G. z dnia [...] października 2012r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] hai nr [...] o pow. [...] ha, położonych we wsi [...]. gm. L., polegającej na zmianie powierzchni tych działek, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stan sprawy przedstawia się następująco: T.S. złożyła w 2011r. ponowny wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków polegających na wprowadzeniu innych granic i powierzchni działek nr ewidencyjny [...] i [...], położonych we wsi [...]gm. L.. Decyzją z dnia [...] września 2011r. Starosta G. odmówił wprowadzenia tych zmian, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzją z dnia [...] października 2011r. zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 2023/11), który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zawarł precyzyjne wskazówki dla organu administracji rozpoznającego omawiany wniosek T.S. Organ I instancji po wykonaniu wskazówek Sądu na podstawie art. 65a § 1 K.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działek nr ewidencyjny [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych we wsi [...] gm. L. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie strony na takie rozstrzygnięcie podniósł, że przedłożone przez pełnomocnika strony dokumenty przedstawiają stan prawny działek nr [...] i [....], a wykazana tam powierzchnia obydwu działek zgodna jest z rejestrem gruntów sporządzonym w dniu [...] października 2012r. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca składając wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji ma obowiązek przedłożyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia tych zmian, o których mowa w § 36 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych i wskazują odmienny niż uwidoczniony stan prawny działek ewidencyjnych. Chodzi w tym wypadku o takie dokumenty, które zostały sporządzone po dacie naniesienia na mapę ewidencyjną i zasadniczą przebiegu granic zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny z dnia [...] sierpnia 2008r. (sygn. akt [....]) o rozgraniczeniu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T.S. kwestionując rozstrzygnięcie. W obszernym uzasadnieniu opisuje i przytacza, począwszy od 1923r. dokumenty oraz zdarzenia prawne, które dotyczą spornych działek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zarzuty w niej podniesione nie miały żadnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Sąd uchylił bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie z tego względu, że na etapie, na którym znajdowała się sprawa skarżącej w chwili rozstrzygania zarówno przez Starostę G. ([...]października 2012r.), jak i organ II instancji ([...]grudnia 2012r.) było niedopuszczalne zastosowanie wskazanej przez organy podstawy prawnej. Z tego względu zasadniczą kwestią była ocena prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia formalnego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawę odmowy wszczęcia takiego postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. IV SA/Po 332/12). Po pierwsze w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte i załatwione merytorycznie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2011r, które to decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem WSA w Warszawie. Nie jest zatem możliwe załatwienie niniejszej sprawy w formie procesowej przewidzianej w art. 65a § 1 K.p.a., który znajduje zastosowanie na wstępnym etapie postępowania przed prowadzeniem postępowania wyjaśniającego, dokonywaniem ustaleń i czynnościami prowadzącymi do wydania in meritum rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji procesowej organ jest uprawniony – jeżeli dojdzie do wniosku, że istnieją przeszkody w prowadzeniu postępowania – wydać decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Po drugie organy zawarły stanowisko merytoryczne w sprawie dokonując uprzednio ustaleń faktycznych i przeprowadzając subsumcję tych ustaleń do przywołanych przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów. Oznacza to, że dokonany został proces myślowy charakterystyczny dla merytorycznego, nie zaś formalnego załatwienia sprawy. Tym samym Sąd analizując wywody uzasadnienia doszedł do wniosku, że organ de facto orzekł o odmowie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów, co nie jest dopuszczalne przy wstępnym badaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak natomiast stanowi art. 104 K.p.a organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Takim przepisem jest art. 65a § 1 K..p.a., który jednak – jak wyżej wykazano – nie mógł znaleźć zastosowania wobec argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz po wszczęciu postępowania. Dalej – decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wobec powyższego organy winny wydać decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe uzasadnione jest także w kontekście wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2012r. (sygn. akt IV SA/Wa 2023/11) i wytycznych tamże zawartych. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć kwestii wskazówek udzielonych przed sąd I instancji. Mając na uwadze treść przytoczonego przepisu należy podnieść, że organy wykonały te wskazania, ale dopuściły się naruszenia przepisów procesowych stosując wadliwą formę prawną, niedopuszczalną na tym etapie postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 P.p.s.a. . .