IV SA/Wa 374/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony akt; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 3. uchyla decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...]; 4. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącej M.B kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.B. aktem, nazwanym postanowieniem, z dnia [...] grudnia 2011r. (nr [...]) Burmistrz Miasta i Gminy P. ustalił wynagrodzenie dla wymienionej z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie 61,50 zł. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] lutego 2011r. (sygn. akt III [...]) M.B. została wyznaczona na kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu A.B., przy czym orzeczenie to nie określiło wynagrodzenia dla tego kuratora. Następnie pismem z [...] czerwca 2011 r., w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania, w którym M.B. ustanowiona została kuratorem, złożyła ona wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia. Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania wynagrodzenia dla skarżącej z tytułu pełnienia funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu z racji jego bezprzedmiotowości. Organ uznał, że żaden z przepisów prawa nie nakłada na organ administracji jakim jest burmistrz obowiązku ustalenia wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego przez sąd powszechny. Wskutek odwołania wniesionego przez M.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Miasta i Gminy P. w tej sytuacji działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 25 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 34 § 1 i art. 264 § 1 w związku z art. 263 k.p.a., postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...], ustalił dla M.B. wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie 61,50 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł, że nie mając aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasadę wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, rozpoznając ponownie sprawę, wziął pod uwagę wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. co do zastosowania art. 263 § 2 k.p.a. oraz praktykę orzeczniczą Sądu Rejonowego w K. w sprawach dotyczących wynagrodzenia dla kuratora. M.B. Celej złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, wskazując że przepisy regulujące kwestię kosztów postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydawane w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Kolegium przywołało treść art. 264 § 2 k.p.a., z którego wynika, że tylko zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania może złożyć zażalenie, wskazując zarazem, że M.B. nim nie jest. Organ odwoławczy podniósł, ze badane postanowienie w ogóle nie rozstrzygało o tym, kto ma ponieść koszty ustalonego wynagrodzenia. Na powyższe postanowienie M.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskutek toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego - w sprawie zapadł w dniu 19 grudnia 2013r. (sygn. akt I OSK 2748/12) wyrok NSA uchylający poprzednio wydany w sprawie wyrok WSA z dnia 7 sierpnia 2012r. (sygn. akt VII SA/Wa 1308/12) - wyrokiem z dnia 27 marca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 247/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. WSA stwierdził w ślad za poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 19 grudnia 2013r. (sygn. akt I OSK 2748/12), że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 K.p.a. Przyznanie takiego wynagrodzenia stanowi natomiast akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa. Na tego rodzaju akt nie przysługuje zażalenie, zatem pismo skarżącej zatytułowane zażaleniem należało uznać jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone w ustawowym terminie określonym w art. 53 § 3 P.p.s.a. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. M.B. Celej wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wskazała, że organ przyznając jej owym aktem wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu, nie oparł się na przepisach prawa, lecz odwołał się do praktyki Sądu Rejonowego w K. Jednocześnie skarżąca zacytowała obszerne fragmenty wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2013r. (sygn. akt I OSK 2748/12) wywodząc, że organ powinien zastosować w drodze analogii przepisy regulujące wysokość wynagrodzenia kuratorów ustanawianych w sprawach cywilnych tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 2013r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013r, poz. 1476). Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 374/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej M.B. Celej termin do wniesienia skargi na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznający skarżącej wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnej i nieznanej z miejsca pobytu strony w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżony akt w oparciu o wskazane przesłanki Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznający skarżącej wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnej i nieznanej z miejsca pobytu strony w postępowaniu administracyjnym. Wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustalone zostało na kwotę 61,50 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Burmistrz podniósł, że nie mając aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasadę wynagradzania kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, rozpoznając sprawę, zastosował art. 263 § 2 k.p.a. oraz praktykę orzeczniczą Sądu Rejonowego w K. w sprawach dotyczących wynagrodzenia kuratora. Ponadto stwierdził, że ustalając wynagrodzenie uwzględnił zasady gospodarności, całokształt sprawy oraz nakłady pracy kuratora, które polegały na zapoznaniu się z aktami sprawy, odebraniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, decyzji administracyjnej i ocenie możliwości jej zaskarżenia. W niniejszej sprawie, przy rozpoznawaniu co prawda skargi na inne rozstrzygnięcie administracyjne, a to postanowienie SKO w W. z dnia [...] marca 2012r. stwierdzające niedopuszczalność złożenia zażalenia przez skarżącą na akt administracyjny przyznający wynagrodzenie na jej rzecz, jednak w tej samej sprawie administracyjnej NSA zawarł pogląd prawny jakie należy stosować przepisy prawa przy ustalaniu wynagrodzenia dla kuratora strony nieznanej z miejsca pobytu pełniącego obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2748/12) stwierdzić należy, iż stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy P. nie zasługuje na uwzględnienie. NSA stwierdził, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 K.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów. NSA stwierdził dalej, iż wykluczyć należy możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. bowiem relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i ma ona wobec niego charakter uboczny. W powołanym wyroku NSA podkreślił, iż ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Jednocześnie NSA zauważył, że wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd powszechny na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Dlatego w ocenie NSA takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Wobec tak przedstawionej problematyki przyznawania wynagrodzenia kuratorom ustanowionym na potrzeby postępowania administracyjnego i jednoznacznej oceny NSA, że dla określenia tego wynagrodzenia należy stosować odpowiednio przepisy regulujące wysokość wynagrodzenia kuratorów ustanawianych w sprawach cywilnych - Sąd rozpoznający niniejszą skargę stwierdza, że koncepcja organu przedstawiona w zaskarżonym akcie z dnia [...] grudnia 2011r. jest błędna. Nie jest bowiem dopuszczalna uznaniowość w ustalaniu wysokości tego wynagrodzenia, lecz należy zastosować odpowiednio przepisy obecnie obowiązującego aktu prawnego tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 2013r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013r, poz. 1476). Dlatego też stwierdzić należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. przyznając skarżącej wynagrodzenie na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., naruszył prawo. Konsekwencją powyższego była konieczność uchylenia zaskarżonego aktu wydanego przez ten organ. Jednocześnie Sąd korzystając z uprawnienia jakie przewiduje art. 135 P.p.s.a. stwierdził, że konieczne jest stwierdzenie nieważności wydanej w sprawie decyzji SKO w W. z dnia [...] listopada 2011r. Jeżeli bowiem zostało ustalone, że przyznanie wynagrodzenia kuratorowi stanowi akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. to akt taki nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji tj. do organu II instancji, lecz podlega weryfikacji w drodze wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez ten sam organ. Oznacza to, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji stanowi rażące naruszenie prawa, które skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez SKO (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 247/14). Z tego też względu Sąd w pkt 2. wyroku zastosował art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Odnośnie natomiast decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2011r. podlega ona uchyleniu bowiem umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Wykładnia tych przepisów dokonana w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2748/12) prowadzi do wniosku, że załatwienie wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi następuje w drodze wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w oparciu o przepisy prawa materialnego odnoszące się do wynagradzania kuratorów w postępowaniu cywilnym. Powyższe ustalenia i wykładnię prawa organ uwzględni przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu pełnionej funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a., orzekł w pkt 1-3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku. Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.