IV SA/Wa 375/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony akt; 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...] M.B. została wyznaczona na kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu M.P. , przy czym orzeczenie to nie określiło dla niej wynagrodzenia, które powinien wypłacić organ właściwy. Pismem z [...] września 2011 r., w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania, do którego M.B. ustanowiona została kuratorem, złożyła ona wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia. Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 25 ustawy z 71 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 34 § 1 i art. 264 § 1 w związku z art. 263 k.p.a., postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...], ustalił dla M.B. wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie 61,50 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł, że nie mając aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasadę wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, rozpoznając ponownie sprawę, wziął pod uwagę wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do zastosowania art. 263 § 2 k.p.a. oraz praktykę orzeczniczą Sądu Rejonowego w K. w sprawach dotyczących wynagrodzenia j kuratora. Ponadto stwierdził, że ustalając wynagrodzenie uwzględnił zasady gospodarności, całokształt sprawy oraz nakłady pracy kuratora, które polegały na zapoznaniu się z aktami sprawy, odebraniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, decyzji administracyjnej i ocenie możliwości jej zaskarżenia. M.B. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, wskazując że przepisy regulując e kwestię kosztów postępowania nie i przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydawane w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Kolegium przywołało treść art. 264 § 2 k.p.a., z którego wynika, że tylko zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania może złożyć zażalenie, wskazując zarazem, że M.B. nim nie jest. Organ odwoławczy podniósł, ze badane postanowienie w ogóle nie rozstrzygało o tym, kto ma ponieść koszty ustalonego wynagrodzenia. Na powyższe postanowienie M.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 264 § 2 w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 34 § 1 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. Z i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedstawicielowi wyznaczonemu przez sąd dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji ustalające wynagrodzenie takiego przedstawiciela. W uzasadnieniu skargi wskazała, że istotę problemu stanowi nie tyle kwestionowane przez nią postanowienie Burmistrza z 15 grudnia 2011 r., co sama zasada zaskarżalności postanowień wydanych w przedmiocie wynagrodzenia. Wskazała, że jako Kierownik Oddziału Administracyjnego Sądu Rejonowego w P. jest często wyznaczana na przedstawiciela osoby nieobecnej na podstawie art. 34 k.p.a., tak więc jej zdaniem nowa linia orzecznicza SKO (o niedopuszczalności zażaleń na postanowienia ustalające wynagrodzenie kuratora) oznaczałaby pełną swobodę organu pierwszej instancji w określaniu jej wynagrodzenia, tym samym brak kontroli instancyjnej * i sądowej. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że jedynym argumentem podniesionym przez SKO byłaj wykładnia językowa art. 264 § 2 k.p.a., natomiast uszło uwadze organu, iż przepis ten ma charakter ogólnej zasady i dotyczy sytuacji typowych, a nie szczególnego przypadku, gdy w sprawie działa przedstawiciel ustanowiony w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ powinien w tym przypadku, mając na uwadze ant. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, rozważyć możliwość wniesienia zażalenia przez przedstawiciela osoby nieznanej, w drodze analogii z ustawy. Zdaniem skarżącej, stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu pozbawia ją prawa do sądu, a ściślej rzecz ujmując do sądowej kontroli działania administracji określającego prawa majątkowego przedstawiciela (art. 45 Ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1003/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia ód organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem, który nie jest podporządkowany służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa. Przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Na akt tego rodzaju nie przysługuje zażalenie, a zatem pisma przedstawiciela strony, zatytułowanego zażaleniem, organ administracji nie powinien traktować zgodnie z tym wadliwym określeniem. O charakterze pisma strony decyduje bowiem nie tytuł, lecz jego istotna treść, związana z sytuacją prawną, w której zostało złożone, Oceniając istotę pisma skarżącej, nazwanego "zażaleniem", uznać je należało za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. Wezwanie to zostało złożone w ustawowym terminie określonym art. 53 § 3 p.p.s.a. Skoro jednak w tej sytuacji prawnej organ administracji wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności zażalenia - to postanowienie to, odnosząc się do czynności strony nie będącej w istocie zażaleniem, rażąco naruszało prawo w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt (V SA/Wa 269/14 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. M.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wskazała, że organ przyznając jej wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu, nie oparł się na przepisach lecz odwołał się do praktyki Sądu Rejonowego w K. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 375/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej M.B. termin do wniesienia skargi na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznający skarżącej wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnej i nieznanej z miejsca pobytu strony w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżony akt w oparciu o wskazane przesłanki Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznający skarżącej wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnej i nieznanej z miejsca pobytu strony w postępowaniu administracyjnym. Wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustalone zostało na kwotę 61,50 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Burmistrz podniósł, że nie mając aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasadę wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, rozpoznając sprawę, zastosował art. 263 § 2 k.p.a. oraz praktykę orzeczniczą Sądu Rejonowego w K. w sprawach dotyczących wynagrodzenia kuratora. Ponadto stwierdził, że ustalając wynagrodzenie uwzględnił zasady gospodarności, całokształt sprawy oraz nakłady pracy kuratora, które polegały na zapoznaniu się z aktami sprawy, odebraniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, decyzji administracyjnej i ocenie możliwości jej zaskarżenia. Mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12 stwierdzić należy, iż stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy P. nie zasługuje na uwzględnienie. NSA stwierdził, że regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 k.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów. NSA stwierdziło, iż wykluczyć należy możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art.264 § 1 k.p.a. bowiem relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i ma ona wobec niego charakter uboczny. W powołanym wyroku NSA podkreślił, iż ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Jednocześnie NSA zauważył, że wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Dlatego w ocenie NSA takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Jednocześnie NSA podkreślił, iż pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88). Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sądu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Dlatego też stwierdzić należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. przyznając skarżącej wynagrodzenie na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., naruszył prawo. Zgodnie z powołanym stanowiskiem NSA w sprawie, zastosowanie znaleźć powinny odpowiednio przepisy nowego już rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U.2013 r. poz.1476). Konsekwencją powyższego była konieczność uchylenia zaskarżonego aktu instancji. Powyższe ustalenia i wykładnię organ uwzględni przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu pełnionej funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym. W tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżony akt podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku. Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.