IV SA/Wa 377/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej znak [...] z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] do Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek", "organ I instancji") wpłynął wniosek [...] (dalej: "skarżąca", "spółka", "strona") "o wypłatę odszkodowania" z tytułu szkód poniesionych w wyniku [...] nieruchomości, będących własnością i w dzierżawie spółki, zlokalizowanych w obrębie miejscowości [...] w gminie [...] i [...] w gminie [...] Decyzją znak [...] z dnia [...] Marszałek działając na podstawie art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, zwana dalej "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), orzekł odmowie ustalenia - wnioskowanej przez spółkę - wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej za szkody poniesione w wyniku [...] nieruchomości, będących własnością i dzierżawą wnioskodawcy, zlokalizowanych w obrębie miejscowości [...] w gminie [...] i [...] w gminie [...]. Uzasadniając powyższe organ I instancji wskazał, iż z przedstawionych przy wniosku dokumentów wynika, że pismem z dnia [...] spółka wystąpiła do Wojewody[...] (dalej "Wojewoda") o polubowne załatwienie sprawy i wypłatę odszkodowania z tego samego tytułu, przedstawiając swoje żądania finansowe. Roszczenie spółki w tym przedmiocie nie zostało przez Wojewodę uwzględnione z uwagi na brak uprawnień organu do "swobodnego kształtowania stosunku prawnego dla ustalania świadczeń budżetowych ze środków publicznych" oraz wątpliwość co do właściwości rzeczowej Wojewody w tym zakresie. W ocenie Wojewody, pismo strony z dnia [...] nie miało na celu wszczęcia postępowania administracyjnego, było tylko wystąpieniem wobec Skarbu Państwa z roszczeniem na zasadach ogólnych, które uzupełniono propozycją "polubownego załatwienia sprawy". Przez ponad 2 lata strona nie przedsięwzięła żadnych formalnych kroków, z których wynikałoby, że oczekuje wydania decyzji w trybie art. 186 ust. 3 p.w. Jednocześnie skarżąca nie składała skargi na bezczynność Wojewody w załatwieniu jej wniosku. Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie, organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania argumentu skarżącej, że Wojewoda zaniedbał obowiązku, o którym mowa w art. 65 k.p.a. i przyjęcia, że składając doń wniosek spółka zachowała termin, o którym mowa w art. 188 ust. 2 p.w. Biorąc pod uwagę datę wpływu wniosku "o wypłatę odszkodowania" - 1 lipca 2013 r., datę sporządzenia protokołu z oszacowania zakresu szkód, tj. [...], kiedy spółka dowiedziała się o zaistniałych szkodach powodziowych oraz regulację art. 188 ust. 2 p.w., Marszałek ocenił, iż roszczenie o naprawienie szkody uległo przedawnieniu (z upływem 2 lat od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o zalaniu gruntu wskutek powodzi). W konsekwencji odmówił ustalenia wysokości odszkodowania. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję spółka wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że już w dniu [...] do Wojewody wpłynęło pismo z żądaniem wypłaty odszkodowania z tytułu szkód poniesionych w wyniku zalania wodami rzeki [...] w czasie powodzi w [...] . Pismo zostało skierowane do organu niewłaściwego w sprawie, a Wojewoda, wbrew obowiązującej w tym zakresie regulacji art. 65 § 1 k.p.a., nie przekazał sprawy organowi właściwemu do jej rozpoznania. W ocenie skarżącej, treść pisma spółki z dnia [...] pozwalała na jego jednoznaczną kwalifikację jako wniosku złożonego w trybie art. 186 ust. 3 p.w. Ponadto z pisma Wojewody z dnia[...] wyraźnie wynikało, że nie budziło żadnych wątpliwości organu, że dotyczy ono "roszczeń odszkodowawczych związanych z [...] " Uważa, iż skoro Wojewoda miał wątpliwości odnośnie żądania strony, winien umożliwić spółce ich wyjaśnienie. Tymczasem zarówno Wojewoda, jak i organ I instancji, w treści skarżonej decyzji samodzielnie ustalają wolę strony, przypisując jej brak zamiaru wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia należnego spółce odszkodowania. Takie działanie organów stoi w rażącej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Skarżąca za nieuprawnione uznała przyjęcie przez organ I instancji, iż pismo spółki z dnia [...] . nie wszczynało postępowania administracyjnego, zwłaszcza wobec ustalenia przez ten organ w treści zaskarżonej decyzji, iż zawierało wniosek o wypłatę odszkodowania, a zatem spółka wskazała swoje żądanie. Niewłaściwe jest zatem uznanie Marszałka, iż wniosek ten nie obligował organu do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Podniosła, iż z treści pisma z dnia [...] wyraźnie wynika, iż w wyniku powodzi z [...] strona poniosła straty w swoim majątku, za które domaga się ustalenia odszkodowania. Na podstawie treści pisma bez problemu można ustalić okoliczności faktyczne wyraźnie wskazujące na konieczność zastosowania przepisów p.w., tj. wyrządzenie szkód powodziowych w wyniku zalania [...]. Zalane nieruchomości znajdowały się w granicach ww. [...], co winno być przedmiotem ustaleń organu. Skarżąca zaznaczyła, iż ustawa p.w. nie nakłada na stronę żadnych szczególnych wymogów, które winno spełniać podanie (art. 186 ust. 3 p.w. mówi jedynie o żądaniu poszkodowanego ustalenia odszkodowania). Tym samym należy uznać, że pismo z dnia [...] spełniło wszystkie wymagane prawem przesłanki uznania go za podanie w trybie art. 186 ust. 3 p.w., tj. pochodziło od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wskazywało osobę, od której pochodzi, jej adres oraz żądanie odszkodowawcze. Uznała, iż konsekwencją złożenia przez spółkę w dniu [...] podania do Wojewody jest wszczęcie postępowania administracyjnego, bowiem datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania spełniającego wymagania z art. 63 § 2 k.p.a., tzn. podania zawierającego co najmniej wskazanie strony, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Należy zatem przyjąć, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] , a więc przed upływem ustawowych terminów przedawnienia roszczeń. Organ I instancji dokonał też nieprawidłowej oceny pisma poszkodowanej spółki z dnia [...], które w istocie było kolejnym pismem w toku postępowania administracyjnego, wszczętego w dniu [...] Powołanym na wstępie postanowieniem znak [...]z dnia [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "PKZGW"; "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 186 ust. 3 p.w. stwierdził niedopuszczalność złożonego przez stronę odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PKZGW wskazał na treść art. 134 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W literaturze przyjęto, że odwołanie jest skuteczne, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia jest dopuszczalny z mocy ustawy, 2) został wniesiony w przepisanej formie, 3) został wniesiony w terminie oraz 4) przez legitymowaną do tego osobę. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Przepisy p.w. o odpowiedzialności za szkody, znajdujące się w Dziale VIII tej ustawy, ustalają zasady naprawy szkód. Przede wszystkim art. 185 p.w. ogranicza stosowanie przepisów art. 186-188 tej ustawy do naprawy szkód, o których mowa w ustawie, z wyłączeniem przepisów art. 88 "l" - 88 "q" oraz art. 88 "t". Ponadto art. 186 ust. 1 dzieli szkody na te wymienione w art. 16 ust. 3, art. 17 ust. 1 i inne. Przy czym z treści przepisów art. 186 ust. 1 i 3 p.w. wynika, że do dochodzenia roszczeń z tytułu szkód wymienionych w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 p.w. przysługuje poszkodowanym jedynie droga sądowa. Takie stanowisko wyraził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt III CZP 27/04. Organ odwoławczy podał, iż żądanie skarżącej o odszkodowanie w związku z zalaniem gruntów w czasie powodzi złożone zostało na podstawie art. 186 ust. 3 p.w. Analiza treści art. 186 ust. 3 i 4 p.w. wskazuje, że nie tylko decyzja pozytywna dla zgłaszającego żądanie, lecz także decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego. Wskazane w art. 186 ust. 4 p.w. wyłączenie przewidzianej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego dotyczy bowiem decyzji ustalających wysokość odszkodowania, a za takową uznać należy również decyzję odmawiającą ustalenia wysokości odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w tym przypadku, ma charakter cywilnoprawny. Jedynie z woli ustawodawcy początkowo ma w takiej sprawie orzekać organ administracji publicznej, a dopiero w następnej kolejności otwiera się droga przed sądem powszechnym jako właściwym do rozpatrywania spraw cywilnych. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie niedopuszczalność odwołania wynika z braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania powoduje jego bezskuteczność, co tym samym wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skoro zatem decyzja o odmowie ustalenie wysokości odszkodowania jest niezaskarżalna, konsekwencją wniesienia od niej odwołania jest uznanie go za niedopuszczalne. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia: 1. prawa materialnego - art. 186 ust. 3 p.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja odmawiająca stronie ustalenia wysokości odszkodowania jest niezaskarżalna; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie pomimo braku podstaw ku temu; 3. naruszenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania przez pozbawienie strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia (art. 78 Konstytucji realizowany przez art. 15 k.p.a.). Skarżąca za nieuprawnione uznała stanowisko organu odwoławczego, który dokonuje rozszerzającej wykładni wyjątku ustanowionego w treści art. 186 ust. 3 p.w. Zgodnie z tym przepisem, na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego - właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna. Z ustępu 4 tego przepisu wynika natomiast, że stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. Spółka uznała, iż z literalnego brzmienia ww. przepisów wyraźnie wynika, że wyłączenie zasady dwuinstancyjności dotyczy jedynie decyzji "ustalających wysokość odszkodowania". Reguły wykładni prawniczej nie dają możliwości odmiennej interpretacji tych norm prawnych. O niezaskarżalności decyzji mowa bowiem po średniku w ustępie dotyczącym decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a zatem decyzji przyznającej odszkodowanie w określonej wysokości. Bez konieczności odwoływania się do specjalistycznych reguł językoznawstwa można bez wątpienia stwierdzić, że w języku polskim zwrot "ustalenie wysokości odszkodowania" nie jest semantycznie równoznaczny z odmową przyznania odszkodowania. Gdyby zatem ustawodawca chciał wyłączyć dwuinstancyjność również w przypadku decyzji negatywnych, odmawiających ustalenia odszkodowania, przepis art. 186 ust. 3 p.w. stanowiłby o decyzjach ustalających prawo do odszkodowania, a nie ustalających wysokość odszkodowania. Potwierdzeniem powyższego jest przepis art. 186 ust. 4, wskazujący drogę sądową jako środek prawny przysługujący stronie. Mowa tu o "stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania". O "ustalonym odszkodowaniu" można mówić jedynie w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia co do prawa do odszkodowania i ustaleniu jego wysokości. Spółka wskazała, iż z pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji o możliwości złożenia odwołania wynika, że organ ten dokonał wykładni przedmiotowych norm prawnych odmiennie od organu odwoławczego, a zbieżnie ze stroną skarżącą. Nadto spółka podniosła, że przyjęcie prawidłowości interpretacji prezentowanej przez organ odwoławczy prowadziłoby do niedopuszczalnej w świetle zasad postępowania administracyjnego możliwości niekontrolowanego wydawania przez organy I instancji decyzji odmawiających przyznania odszkodowania stronie z każdego, choćby najbardziej absurdalnego powodu, przerzucając cały ciężar postępowania na sąd powszechny. Decyzje takie wymykałyby się jakiejkolwiek weryfikacji z uwagi na ich niezaskarżalność. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis art. 186 p.w. przewiduje odrębne zasady dochodzenia odszkodowania w przypadku wystąpienia szkód powstałych na skutek powodzi i zalania terenu. Ustawodawca w sprawie naprawienia takich szkód przewidział drogę sądową przed sądem cywilnym, ale dopiero po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w art. 186 ust. 3 p.w. W drodze decyzji administracyjnej właściwy marszałek ustala na żądanie poszkodowanego wysokość odszkodowania. Taka decyzja jest niezaskarżalna w administracyjnym toku postępowania, a stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. (art. 186 ust. 3 i ust. 4 p.w.). Droga sądowa przysługuje również w przypadku niewydania decyzji przez właściwy organ w ciągu 3 miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Tak więc z woli ustawodawcy roszczenie o naprawienie szkody, powstałej (tak jak w tym przypadku) na skutek powodzi, może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu drogi postępowania administracyjnego, co oznacza, iż w pierwszym rzędzie w sprawie wszczętej wnioskiem uprawnionego podmiotu orzeka organ administracji publicznej, zaś strona niezadowolona z takiego orzeczenia ma prawo w zakreślonym ustawą okresie zwrócić się o rozstrzygnięcie jej roszczenia przez sąd powszechny (tak też SN w uchwale z dnia 4 czerwca 2004 r., II CZP 27/.04, Lex nr 108038 oraz NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 2004/11). Zdaniem Sądu, z treści przepisu art. 186 p.w. wynika, że reguluje on całościowo odpowiedzialność za tego rodzaju szkody na poziomie postępowania administracyjnego. Artykuł 185 ust. 1 p.w. odsyła w tym zakresie do przepisów art. 186-188 p.w. Wyczerpanie drogi postępowania administracyjnego to nie tylko, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, ale również odmowa ustalenia tego odszkodowania, niezależnie od przyczyny. W związku z tym, zgodnie z art. 186 ust. 3 p.w., niezaskarżalna jest decyzja nie tylko ustalająca wysokość odszkodowania, ale i decyzja, która odmawia ustalenia wysokości tego odszkodowania. Obie te decyzje otwierają stronie drogę sądową (przed sądem powszechnym) do dochodzenia żądanego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć, że wolą ustawodawcy było powodowanie przedłużania sprawy poprzez możliwość kwestionowania na poszczególnych poziomach administracyjnych i sądowo-administracyjnych stanowiska organu administracji publicznej (por. w.cyt. wyrok NSA). Potwierdzeniem powyższego wniosku Sądu jest otwarta droga sądowa, nawet bez wyczerpania drogi administracyjnej w sytuacji, kiedy uprawniony podmiot domaga się odszkodowania, a w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia takiego żądania organ administracji nie wydaje decyzji (art. 186 ust. 4 p.w.). Jeśli zatem strona może domagać się ustalenia przez sąd powszechny odszkodowania w sytuacji niewydania decyzji w terminie 3 miesięcy przez organ administracji publicznej (nawet bez wyczerpania trybu skargi na bezczynność organu), to tym bardziej prawo to przysługuje jej w sytuacji wydania przez organ decyzji odmawiającej ustalenia wysokości odszkodowania. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie dokonał prawidłowej interpretacji art. 186 ust. 3 p.w. oraz prawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a., stwierdzając niedopuszczalność odwołania spółki od decyzji Marszałka odmawiającej ustalenia wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej za szkody w wyniku zalania nieruchomości wodami rzeki [...] w czasie powodzi w [...]. Decyzja, od której spółka wniosła odwołanie, jest niezaskarżalna w administracyjnym toku instancji, tak więc wystąpiła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania. Błędne pouczenie organu I instancji, iż od decyzji z dnia [...] przysługuje spółce odwołanie w terminie 14 dni do PKZGW nie ma wpływu na powyższą ocenę Sadu. Jednocześnie art. 186 ust. 4 p.w. wyłączył przewidzianą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wobec decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, za którą należy uznać również decyzję odmawiającą ustalenia wysokości odszkodowania. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.