IV SA/Wa 3784/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B. i M. B. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] października 1978 r. nr [...]o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w M., oznaczonej nr [...] o powierzchni 1672 m kw., zapisanej w KW nr [...] jako własność J. i T. B.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wskazaną wyżej decyzją Naczelnik Miasta M. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr ew. [...], o powierzchni 1672 m kw., zapisanej w KW nr [...] jako własność J. i T. B.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. A. B. i M. B. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] października 1978 r. Wniosek ten został rozpatrzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta M. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Odwołanie od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wnieśli A. B. oraz M. B.. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając sprawę wskazał na następujące kwestie. Zwrócił uwagę na charakter postępowania nieważnościowego. Oznacza to konieczność odwołania się do ustawy stanowiącej podstawę wywłaszczenia. Wywłaszczenia natomiast przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej jako ustawa. I tak wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia złożył Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami, w związku z wystąpieniem Zakładu Projektowania i Usług Inwestycyjnych "[...]" w K., a zatem podmiot o jakim mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Natomiast celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]'' w M.. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzała decyzja z dnia [...] marca 1977 r. wydana przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji. Z tego względu organ nadzorczy uznał, że budowa osiedla mieszkaniowego mieściła się w pojęciu celu budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego i spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Jak wynika z wyciągu z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] maja 1978 r., właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J.B.i T.B.. W aktach sprawy znajduje się również postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 1974 r. sygn. akt [...], o dziale spadku po J.i T. B., zgodnie z którym cała nieruchomość zapisana w KW nr [...] została przyznana A. B. i jej ówcześnie małoletnim dzieciom T. B. i M.i B.. Pismem z dnia [...] maja 1978 r. Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami wystąpił z ofertą nabycia nieruchomości. W odpowiedzi na ofertę A. B. wskazała, że nie wyraża zgody na sprzedaż nieruchomości. Oznacza to, że wymóg przeprowadzenia rokowań z art. 6 ustawy został spełniony, lecz nie doprowadził do zawarcia umowy sprzedaży. Dalej Minister ustalił, że zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 1978 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ zauważył, że zgodnie z art. 22 ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Została przeprowadzona w dniu [...] września 1978 r. rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawczą. Na rozprawę tę stawiła się A. B., która została poinformowana o przedmiocie wywłaszczenia oraz o wysokości ustalonego odszkodowania. A. B. nie zgłosiła żadnych uwag co do wywłaszczenia i wysokości odszkodowania. Z protokołu z rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegły nie uczestniczył, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Ponadto zgodnie z orzecznictwem - brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Organ przypomniał, ze ówczesne szacunki opierały się na "sztywnych stawkach''. Rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W konsekwencji spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej oraz przeprowadzenia rozprawy. Biegły dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W kwestii zarzutów odwołujących organ stwierdził, że bezsporne jest, że właściciele ujawnieni w księdze wieczystej nie żyli w dacie wydawania decyzji, a organ wywłaszczeniowy wiedział o tym fakcie od A. B.. Przy czym na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 1974 r. dokonano podziału spadku po T. i J. B. i całą nieruchomość zapisaną w KW [...] przyznano na współwłasność A. i B., T. B. i M. B. (synom K.). Organ wywłaszczeniowy posiadając informacje o śmierci byłych współwłaścicieli orzekł o wywłaszczeniu ich spadkobierców. Sformułowanie użyte w treści decyzji wywłaszczeniowej, iż właścicielami nieruchomości byli J. i T. B. oznacza tylko, iż organ odniósł się do zapisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Określenie w decyzji z dnia [...] października 1978 r., że wywłaszcza się osoby zapisane w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - mimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis w księdze wieczystej. Ponadto w ocenie Ministra umieszczenie J. i T. B. w tzw. rozdzielniku decyzji ma jedynie charakter informacyjny, nie przesądza zaś o przymiocie strony postępowania, gdyż przymiot ten uzależniony jest od posiadania interesu prawnego w sprawie. W przedmiotowej sprawie Naczelnik Miasta M. skierował ww. decyzję do A. B. i jej synów, co zostało zaznaczone w rozdzielniku decyzji oraz potwierdzeniu odbioru decyzji wywłaszczeniowej. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B.. W pierwszej kolejności skarga podnosi, że rozpatrywanie odwołania trwało ponad pięć lat. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty merytoryczne skarżący twierdzi, że wywłaszczono osoby nie będące właścicielami nieruchomości w chwili wywłaszczenia. Ponadto twierdzi, że nigdy nie doręczono im decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta M. z dnia [...] października 1978 r. Z tego względu zostali pozbawieni prawa do wniesienia odwołania. Dalej skarżący podnosi, że nie został zrealizowany cel, na który przeznaczana była wywłaszczana nieruchomość. Z tego względu zdaniem skarżącego decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Nie wybudowano bowiem przedszkola, a działka została odsprzedana prywatnemu inwestorowi. A. B. nigdy nie wyrażała zgody na wywłaszczenie oraz wysokość odszkodowania. Jako zarzut wskazano na zakończenie okoliczność, że decyzja została skierowana do osób nieżyjących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta M. dnia [...] października 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w M., oznaczonej nr ew. [...], o powierzchni 1672 m kw. Ponieważ współwłaściciel tej działki zainicjował postępowanie nadzorcze, słusznie organ zwrócił uwagę na specyfikę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy wydana w 1978 r. decyzja o wywłaszczeniu spornej działki naruszyła obowiązujące wówczas przepisy, mianowicie ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Do dokonania takiej oceny jest zobowiązany organ nadzoru, którym w niniejszym wypadku jest organ o randze ministra. Prowadząc postępowanie nieważnościowe przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ nadzoru dokonuje oceny, czy organ prowadzący postępowanie zwykłe w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa dokonał reasumpcji zastosowanych przepisów prawa, zarówno procesowych, jak i materialnych w sposób właściwy i nie nasuwający oczywistych wątpliwości lub nieprawidłowości. Przy czym nie jest związany argumentacją oraz okolicznościami faktycznymi powołanymi przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności. W rozpatrywanej sprawie skarżący od samego początku jednoznacznie formułuje zarzut do decyzji wywłaszczeniowej opierając się na naruszeniu przepisów procesowych. Mianowicie twierdzi, że współwłaściciele nie otrzymali decyzji Naczelnika Miasta M. i z tego względu nie mogli podjąć akcji zaskarżenia jej w administracyjnym toku instancji. Odnosząc się do tej zasadniczej wedle skarżącego kwestii w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że A. oraz M. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zarówno wywłaszczeniowym, jak i nieważnościowym. Z faktu jakoby nie brał udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, gdyż nie doręczono skarżącemu oraz jego matce – A.B. decyzji z 1978 r., próbuje wywodzić skutek na gruncie przepisów regulujących podstawy nieważności. W tym miejscu Sąd nadmienia, że tryb nieważnościowy oraz postępowanie o wznowienie postępowania stanowią dwa odrębne od siebie tryby postępowań nadzwyczajnych, bazujące na odmiennych przesłankach. Okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt II OSK 533/12). Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując takie uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania - nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w niej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro zatem z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być jednocześnie uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego względu ewentualne pominięcie skarżącego oraz jego matki poprzez niedoręczenie decyzji stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania tj. uruchomienia odrębnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Nie może natomiast skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Ponadto w ocenie Sądu budzi wątpliwość stwierdzenie strony, że decyzja wywłaszczeniowa nie została doręczona właścicielom działki, choć nie jest to jednoznaczne. Wszelakie natomiast wątpliwości oraz niejasności nie mogą uzasadniać tak daleko idącego skutku jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Otóż w aktach znajduje się oryginał decyzji z [...] października 1978 r. nr [...]. Do decyzji są podpięte zwrotne potwierdzenia odbioru z oznaczeniem "dnia [...] 10.1978 r" oraz sygn. ale ze wskazaniem nr "[...]", nie zaś "[...]". Nie jest wiadome, czy jest to omyłkowe oznaczenie wynikające z niechlujstwa ówcześnie wykonującego decyzję urzędnika, czy też w istocie są to dowody doręczenia – co prawda J.i T.B. (nieżyjącym w tej dacie) drugiej decyzji wydanej przez ten sam organ w dniu[...] listopada 1978 r. nr [...]. Bezspornie natomiast to potwierdzenie odbioru zostało odebrane przez A. B.. Wydaje się jednak uzasadnione w świetle całokształtu sprawy przyjęcie, że owo doręczenie dotyczyło decyzji z dnia [...] października 1978 r, bowiem nie było możliwe wysłanie w tym dniu decyzji wydanej dopiero w dniu [...] listopada 1978 r. Z datownika oraz daty doręczenia A. B. wynika, że odbiór korespondencji nastąpił w dniu [...] listopada 1978r. Oznacza to, że przedmiotowe zwrotne potwierdzenie odbioru nie mogło dotyczyć decyzji wydanej dopiero w dniu [...] listopada 1978r. choć opatrzonej sygn. "[...]". Ten tok rozumowania w oparciu o znajdujące się dokumenty archiwalne prowadzi do wniosku, że twierdzenia skarżącego w kwestii braku doręczenia decyzji wywłaszczeniowej nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Przechodząc do kolejnej istotnej kwestii tj. skierowania decyzji do osób nieżyjących. W tym wypadku zarzut jest daleko poważniejszy i wymagał analizy całości materiału sprawy, nie tylko zaś samej decyzji. Bezspornym faktem jest, że w dacie jej wydania J. i T. B. nie żyli. W decyzji nieruchomość została opisana jako zapisana w księdze wieczystej stanowiąca własność J. i T.. Doręczenie jednak nastąpiło A. B. jej synom. W orzecznictwie przyjmuje się, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej należy oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa. Takie rozumienie przepisu powodowałoby, że w istocie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W tym jednak wypadku należy oceniać całokształt sprawy. Otóż bezspornie jako właściciele spornej działki w toku całego postępowania wywłaszczeniowego traktowani byli A.B. i jej synowie. A. B. aktywnie uczestniczyła w czynnościach tego postępowania, zajmowała stanowisko w sprawie. W istocie zatem ona wraz z synami traktowani byli przez organ jako właściciele nieruchomości. Bezspornie natomiast błędnie organ w decyzji wskazał poprzednich właścicieli. Jako racjonalne należy zatem uznać stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że sformułowanie użyte w treści decyzji wywłaszczeniowej, iż właścicielami nieruchomości byli J.i T. B. oznacza tylko, iż organ odniósł się do zapisu w księdze wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Bowiem zgodnie z zapisem tej księgi właścicielami wpisanymi były inne osoby. Tym samym nie może taka sytuacja jaka miała miejsce w tej konkretnej sprawie, powodować skutku w postaci przypisania takiej decyzji wady rażącego naruszenia prawa. Ostatni z ważkich zarzutów dotyczył przeznaczenia spornej działki niezgodnie z celem wywłaszczenia. W tej kwestii Sąd podkreśla, że specyfika postępowania nadzorczego nie pozwala zasadniczo na czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w takim postępowaniu. Poza wszystkim jednak ustalenia te tj. czy w istocie działka została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego nie miałyby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący co prawda wywodzi, że działka została sprzedana osobie trzeciej, nie pobudowano zaś na niej przedszkola, niemniej kwestia ta ma znaczenie nie w niniejszym postępowaniu, lecz w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości. Mianowice niewykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Jest to bowiem przesłanka do przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782). Na zakończenie Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji Minister przeanalizował wszystkie przepisy prawa materialnego tj. ustawy z 1958 r. pod kątem ich ewentualnego naruszenia przez Naczelnika Miasta M.. Uznał, że nie miało miejsca rażące ich naruszenie i Sąd argumentację tę uznaje za własną. Jeśli natomiast chodzi o kwestię długotrwałego rozpatrywania odwołania przez Ministra to należy podnieść, że oceniając legalność decyzji Sąd administracyjny nie bada kwestii przewlekłości lub bezczynności organu. Temu służy odrębny tryb postępowania sądowoadministracyjnego, którego podstawy prawnej należy poszukiwać w art. 149 p.p.s.a. Z tego względu Sąd w niniejszym postępowaniu nie był władny oceniać kwestii tak długiego rozpatrywania odwołania. W konsekwencji powyższego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.