IV SA/Wa 382/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odebrania kota 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania "Fundacji [...]" uchyliło decyzję Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu, w sprawie odebrania kota właścicielom – M. i K. A., zam. przy ul. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie odebrania kota właścicielom – M. i K. A.. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 08 maja 2018r. do Urzędu [...] wpłynęło pocztą elektroniczną zawiadomienie o odebraniu kota z ul. [...] w dniu 07 maja 2018r. przez przedstawicieli Fundacji [...]. Zwierzę, będące własnością Państwa M. i K. A. odebrano w trybie art. 7 ust. 3. ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017r. , poz. 1840) z uwagi na fakt, że stwierdzono zagrożenie jego życia i zdrowia. Następnie w dniu 09 maja 2018r. do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu [...] zgłosiła się M. A. z prośbą o pomoc w odzyskaniu kota. M. A. oświadczyła, że kot który został zabrany podczas jej nieobecności, był w tym czasie pod opieką jej krewnego R. K.. Wobec powyższego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia, o którym zostali powiadomieni właściciele zwierzęcia. Następnie w dniu 14 maja 2018r. zostało złożone do Urzędu wyjaśnienie R. K.. Z wyjaśnienia wynikało, że podczas nieobecności Państwa A. R. K. opiekował się kotem M.. W kuchni właścicieli kot miał swoje miski z wodą, suchą karmą i porcją mięsnej karmy dla kotów. W salonie kot miał swoją kuwetę ze żwirkiem. Na zewnątrz domu miał podobny zestaw misek z codziennie zmienianą wodą i karmą. Z pisma wynika, że kot miał około 19 lat a pod opieką Państwa A. był ok. 17 lat. W 2017 roku kot zaczął chudnąć i pod koniec października przebywał w klinice dla zwierząt. Lekarz weterynarz uznał objawy chorobowe za efekt zaawansowanego wieku zwierzęcia, dlatego zalecił obserwacje zwierzęcia. Uznał jednak, że skoro kot przyjmuje pożywienie, to powinien dożyć kresu swojego życia w domu. Z oświadczenia K. wynika, że w dniu 7 maja 2018r. po południu kot został odebrany przez 2 panie, które uznały, że kot jest zagłodzony. W dniu 18 czerwca 2018r. do Burmistrza [...] wpłynął wniosek Fundacji [...]. Z treści wniosku wynikało, że w ocenie odbierających kota przedstawicieli Fundacji, zwierzę było skrajnie wycieńczone i zostało przetransportowane do zakładu leczniczego dla zwierząt [...] w [...], gdzie stwierdzono u niego przewlekłą niewydolność nerek. Podjęte leczenie nie przyniosło rezultatów i zwierzę zostało uśpione. Z oświadczenia właścicielki M. A., złożonego w Urzędzie [...] w dniu 26 lipca 2018r. wynika, że kot był pod jej opieką ok. 17 lat. W październiku 2017r. kot rozchorował się. W związku z tym został zawieziony do Przychodni Weterynaryjnej "[...]". Z dostarczonej przez właścicielkę dokumentacji weterynaryjnej wynikało, że kot został zawieziony na pierwszą wizytę w dniu 21 października 2017r. W lecznicy zdiagnozowano, że przyczyną jego złego stanu jest m.in. odwodnienie, zaniki mięśniowe, stan zapalny przyzębia, ropne zapalenie spojówek oraz zaniżona waga ciała. W związku z powyższym zastosowano leczenie poprzez podanie specjalistycznych leków. Ponadto kot przez pięć dni miał podawaną rano i wieczorem kroplówkę nawadniającą. Podjęto również decyzję o badaniach krwi w kierunku nadczynności tarczycy. Następnie w dniu 23 października 2017r. zostało przeprowadzone badanie cholesterolu oraz tyroksyny. Lekarz weterynarz w opisie badania stwierdził, że kot czuje się dobrze, zwiększył się apetyt, kot jest lepiej nawodniony i żywszy. W następnych dniach zaobserwowano dalszą poprawę stanu zdrowia zwierzęcia. W związku z powyższym lekarz weterynarii w dniu 25 października 2017r. pozwolił kota zabrać do domu i pojawić się gdyby widocznie pogorszył się jego stan. Wtedy prawdopodobnie należałoby wykonać w ostateczności eutanazję. Z uwagi na fakt, że kot nie wykazywał oznak pogorszenia zdrowia Pani M. A. nie pojechała z nim do Lecznicy. Urząd [...] zwrócił się do biegłego sądowego z zakresu weterynarii o wydanie opinii i odpowiedzi na pytanie czy zwierzę powinno być odebrane właścicielom Państwu M. i K. A.. W opinii sporządzonej w dniu 07 września 2018r. biegły sądowy uznał że stan zwierzęcia w dniu 7 maja 2018r. jednoznacznie wskazał, że kot jest zwierzęciem bardzo starym. Odebranie zwierzęcia (zabranie ze znanego środowiska) i podjęcie jego badania oraz próby leczenia spowodowały nasilenie bodźców stresowych i doprowadziło do pogorszenia stanu zwierzęcia, a w konsekwencji przyspieszyło konieczność eutanazji kota. Biorąc pod uwagę zebrany materiał oraz opinię biegłego sądowego z zakresu weterynarii uznano, że właściciele zwierzęcia zapewnili mu prawidłową opiekę i brak było przesłanek wynikających z art. 6 ust 2 ustawy o ochronie zwierząt, do odebrania go właścicielom. Stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) umorzono postępowanie administracyjne. Od ww. decyzji odwołanie wniosła "[...]" (zwana dalej Fundacją), podnosząc, że Fundacja jest stroną w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. (odmiennie do tego, co twierdzi organ I instancji), gdyż postępowanie to bezpośrednio dotyczy jej obowiązków, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Podniesiono, że organ pominął istotne stwierdzenia znajdujące się w dokumentacji weterynaryjnej - wg organu przyczyną zaprzestania leczenia kota przez właścicieli w 2017 r. miało być lepsze samopoczucie kota, a tymczasem z dokumentacji, którą przekazała właścicielka także Fundacji wynika, iż powodem zaprzestania leczenia były względy finansowe. Ponadto wskazano, iż organ podał za okoliczność udowodnioną stwierdzenie właścicielki, że kot nie wykazywał oznak pogorszenia zdrowia i dlatego nie pojechała z nim do Lecznicy. Podniesiono, że Fundacja nie miała możliwości odnieść się do opinii biegłego, ani złożyć wniosku o jego wyłączenie, z uwagi na to, że jest on - zdaniem Fundacji – stronniczy. Ocena przez biegłego braku wiarygodności zeznań świadków (przedstawicieli fundacji) oraz poświęcenie znacznej części opinii zachowaniu świadków, którzy zdaniem biegłego złamali prawo, budzi wątpliwości w zakresie bezstronności biegłego. Stwierdzono, że w prowadzonym postępowaniu organ przeprowadził dowody z oświadczeń tylko jednej strony oraz wskazanego przez nią świadka, a jednocześnie zaniechał przeprowadzenia dowodu z oświadczeń lub zeznań przedstawicieli Fundacji, naruszając tym samym art. 75 k.p.a. Wskazano także, że organ nie podaje innych powodów i okoliczności niż opinia ww. biegłego, a odmawia wiary dowodom przedstawionym przez Fundację, czym narusza art. 107 § 3 k.p.a. Konkludując stwierdzono, że organ I instancji dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego, nie biorąc pod uwagę jego całokształtu, naruszając art. 80 k.p.a. Wniesiono o wyeliminowanie decyzji z obiegu prawnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji i zobowiązania organu do ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami k.p.a. W piśmie przewodnim z dnia 21 grudnia 2018 r. (wpływ do Kolegium 31 grudnia 2018 r. wraz z aktami) organ I instancji odniósł się do odwołania; wskazał jednak przede wszystkim, że Fundacja chcąc występować w przedmiotowej sprawie, powinna w myśl art. 31 ust. 1 pkt 2 k.p.a. wystąpić z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Decyzją z [...] stycznia 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Fundacji uchyliło decyzję Zarządu [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt jest decyzją następczą, a organ wydający rozstrzygnięcie zobowiązany jest ustalić, czy zaistniały przesłanki do odebrania zwierzęcia, tj. czy zwierzę traktowane było w sposób określony w art. 6 ust. 2 ww. ustawy, a nadto czy zaistniał stan zagrażający jego życiu lub zdrowiu. Decyzja ta stanowi szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ administracyjny zobligowany jest wówczas do oceny, czy przesłanki odebrania zwierzęcia zaistniały w momencie odebrania zwierzęcia. Wydarzenia, które mają miejsce po dacie odebrania zwierzęcia. np. śmierć zwierzęcia, nie powodują bezprzedmiotowości postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Wskazano także, że organ I instancji co prawda przeprowadził postępowanie, co do wystąpienia tych przesłanek w chwili odebrania kota, jednakże nie wziął pod uwagę zastrzeżeń co do wiarygodności (bezstronności) biegłego. Ponadto przesłuchał jedynie jedną stronę, natomiast nie przesłuchał osób, które odebrały zwierzę i weterynarza, który stwierdził w piśmie z 11 lipca 2018 r. skierowanym do organu I instancji, że po leczeniu w dniu 25. października 2017 r., "pacjent więcej do nas nie przyszedł." Zatem organ I instancji nie zebrał i w związku z tym nie ocenił całego materiału dowodowego przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto organ wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 105 § 1 k.p.a., którego nie powinien był wydać, przy czym nie przesądzając w żadnym kierunku rozstrzygnięcia, nie orzekł tym samym w przedmiocie kosztów związanych z odebraniem zwierzęcia. Odnosząc się zaś do kwestii legitymacji Fundacji do udziału w postępowaniu organ odwoławczy wskazał, że organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, występuje w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ww. ustawy z mocy prawa, tj. z mocy art. 7 ust. 1a i ust. 3 tej ustawy. Stąd nie jest konieczne wystąpienie przez tę organizację z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w ww. postępowaniu zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła M. A., kwestionując zasadność rozstrzygnięcia. Do sprzeciwu dołączono wyniki badań kota oraz opinię biegłego sądowego M. W.. W odpowiedzi na sprzeciw organ administracji publicznej wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, o czym stanowi art. 64e p.p.s.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest wobec powyższego środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa - jest co prawda zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Nie ulega wątpliwości, że przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych powyżej, winien uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji ograniczyło się w zasadzie jedynie do przytoczenia wybranych przepisów prawa materialnego, cytując art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) oraz wybranego orzecznictwa. Tymczasem meritum rozstrzygnięcia uznać należy, za niewątpliwie lakoniczne. Zawarte zostało bowiem dosłownie w kilku zdaniach. Kolegium wskazało, że organizacja społeczna, której celem statutowym jest ochrona zwierząt może występować w przedmiotowym postępowaniu w mocy prawa, wobec czego nie jest zobowiązana do wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Dalej wskazano, że w przypadku odebrania zwierzęcia w świetle przesłanek wymienionych w ww. ustawie decydująca jest chwila odebrania zwierzęcia. Ponadto wskazano, że organ I instancji co prawda przeprowadził postępowanie, co do wystąpienia tych przesłanek w chwili odebrania kota, jednakże nie wziął pod uwagę zastrzeżeń co do wiarygodności (bezstronności) biegłego. Wskazano także, że przesłuchał jedynie jedną stronę, nie przesłuchując osób, które odebrały psa i weterynarza. Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że organ I instancji nie zebrał i w związku z tym nie ocenił całego materiału dowodowego przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, że przedmiotowa sprawa dotyczyła umorzenia postępowania w przedmiocie odebrania kota o imieniu [...], a nie psa. Podkreślić wyraźnie trzeba, że w sytuacji gdy organ odwoławczy uznał, że materiał zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do jej merytorycznego rozpoznania mógł skorzystać z art. 136 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy nie wykazał konieczności zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a. Nie wyjaśnił również powodów dla których nie skorzystał z art. 136 k.p.a. Wskazać trzeba, że Kolegium wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie zobowiązane było do wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium jedynie kwestionuje treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie wskazując motywów uzasadniających takie rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną w ogóle nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie, m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1118/18, zgodnie z którym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza dokonania przez organ drugiej instancji analizy materiału dowodowego i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że sprzeciw jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę dokona wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustali, czy jest on wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto organ rozważy przy tym możliwość ewentualnego zastosowania art. 136 k.p.a. w wymaganym zakresie. Zaś w sytuacji uznania, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy szczegółowo uzasadni takie stanowisko. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a