IV SA/Wa 3859/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] października 2015 r., nr [..], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], wywłaszczoną decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], oznaczoną aktualnie jako część działki ew. nr [...] z obrębu [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], wywłaszczono nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej jako "D." działka nr [...], stanowiącej własność S. S. oraz ustalono odszkodowanie za ww. nieruchomość. Pismem z dnia [...] marca 1991 r. M. S. wystąpił o przyznanie odszkodowania za przedmiotowo nieruchomość. W dniu [...] grudnia 2005 pełnomocnik wnioskodawcy rozszerzył zakres wniosku i wniósł o "zwrot nieruchomości położonej w M. o pow. 1832 m2 nr hip. [...] bądź wypłatę odszkodowania". Wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 211/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r. , po rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] sierpnia 2010 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent W. podjął zawieszone postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r. do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], wywłaszczoną decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r. [...], oznaczoną aktualnie jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obręby [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wzniesionego przez pełnomocnika skarżącego, stwierdził, że nie podziela podniesionych w nim zarzutów i argumentów i uznał, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że M. S. zainicjował równolegle szereg postępowań administracyjnych związanych z decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r. Nr [...] - wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, zwrot nieruchomości oraz postępowanie w sprawie wypłaty ustalonego odszkodowania, zgodnie z art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda nie podzielił argumentacji odwołującego, jakoby pismami z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz [...] września 2006 r. zażądał on przyznania na jego rzecz odszkodowania. Już z samej treści ww. pism wynika, że wniosek dotyczył "zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania" - w pismach z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz [...] września 2006 r. wskazał żądanie swojego klienta zawodowy pełnomocnik - adwokat T. K.. Odwołujący nie mógł bowiem wnioskować o przyznanie odszkodowania, skoro zostało ono ustalone decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r. Nr [...], o czym wielokrotnie wspomina wnioskodawca, podkreślając, że nie zostało ono jednak nigdy wypłacone. Żądanie ustalenia kolejnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji ustalenia odszkodowania w przeszłości byłoby niezgodne z zawartą w art. 21 Konstytucji zasadą słusznego odszkodowania i stanowiłoby nienależne przysporzenie majątkowe, nie można bowiem otrzymywać dwukrotnie odszkodowania z tego samego tytułu. Organ odwoławczy wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r. Nr [...] w części dotyczącej odszkodowania. Tym samym wyeliminował z obrotu prawnego rozstrzygnięcie dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako "D." działka nr [...], stanowiącą własność S. S.. W takim stanie prawnym zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, nie zaś przeprowadzenie postępowania dotyczącego wypłaty odszkodowania, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rodzi skutki prawne ex tunc. Wojewoda stwierdził, iż skoro wyeliminowano z obrotu prawnego rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, tym samym postępowanie dotyczące wypłaty tego odszkodowania stało się bezprzedmiotowe, ponieważ jakiekolwiek rozstrzygniecie merytoryczne w tym postępowaniu byłoby bezpodstawne. Z uwagi na fakt, że zostało wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięcie administracyjne dotyczące odszkodowania, obecnie obowiązkiem Prezydenta W. będzie przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego w oparciu o rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 130 ww. ustawy. Jak wynika z akt sprawy Prezydent W. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania odszkodowawczego w tym trybie. Organ w podsumowaniu stwierdził, iż Prezydent W. postąpił słusznie umarzając wszczęte postępowanie w sprawie wypłaty ustalonego decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1964 r. Nr [...] odszkodowania, w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność ww. rozstrzygnięcia w części dotyczącej odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r., nr [...], w zakresie dotyczącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 1991 r. powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe, podczas gdy okoliczności sprawy umożliwiają merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku poprzez ustalenie żądanego przez skarżącego odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r. wydanej w sprawie o znaku [...], [...] oraz zwrot kosztów postępowania. W motywach skargi wskazano, iż wniosek skarżącego z dnia [...] marca 1991 r. wbrew temu co przyjęto w zaskarżonej decyzji nie dotyczył tylko wypłaty odszkodowania ustalonego na mocy decyzji wywłaszczeniowej. Wniosek został sformułowany w sposób szeroki, a zawarte w nim żądanie zapłaty odnosiło się w ogólności do odszkodowania należnego w związku z dokonaniem wywłaszczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie ustalenia odszkodowania determinuje jedynie zmianę podstawy orzekania w przedmiocie odszkodowania objętego żądaniem skarżącego. Umorzenie postępowania byłoby uzasadnione dopiero w razie uznania, że nie ma podstaw ani do ustalenia, ani do wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymują w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2015 r. o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania Na wstępie przypomnieć należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.), natomiast umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Postępowanie jest bezprzedmiotowe zarówno z powodu braku faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09 ( dostępny w CBOSA), wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 428/01, Lex nr 137801). W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było podstawy do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca umorzeniem postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Trafnie organ stwierdził, że w tej sytuacji zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W sprawie nie jest sporne, że w dniu [...] marca 1991 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] marca 1991 r. zawierające wniosek o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 1832 m2, położonej w W. przy ul. [...], działka o nr [...], stanowiącą własność jego ojca S. S., którego jest on spadkobiercą. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że odszkodowanie nie zostało mu dotychczas wypłacone. Zauważyć przy tym należy, że wnioskiem tym organ I instancji jest nadal związany, skoro decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. ze skutkiem ex tunc została z obrotu prawnego wyeliminowana decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1964 r. w części dotyczące ze skutkiem ex tunc. Przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wiąże się najpierw z jego ustaleniem a następnie jego wypłatą. Zatem, skoro organ I instancji obowiązany jest rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia [...] marca 1991 r. o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną, a więc ustalić jego wysokość i dokonać jego wypłaty, to nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania o jego wypłatę, którego domagał się pełnomocnik skarżącego w późniejszych pismach z dnia [...] grudnia 2005 r., które do organu wpłynęło w dniu [...] grudnia 2005 r. i w piśmie z dnia [...] września 2006 r., które organ otrzymał dniu [...] września 2006 r. Z analizy akt sprawy wyraźnie wynika, że pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] grudnia 2005 r. ma ścisły związek w treścią jego wniosku dnia [...] marca 1991 r. o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego też oba te pisma, z których jeden zawiera żądanie przyznania odszkodowania, a drugi żądanie jego wypłaty, należy rozpatrywać łącznie. Stąd też nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że żądanie wypłaty odszkodowania przez skarżącego jest bezprzedmiotowe, tym samym nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.) Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.