IV SA/Wa 3875/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej "K.p.a." w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. w przedmiocie przekazania wniosku Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. zgodnie z właściwością i umorzył postępowanie w I instancji. Stan faktyczny sprawy jest następujący: D. W., M. W., M. W. i J. W. za pośrednictwem Burmistrza Gminy T. wystąpili do Wojewody [...] z "odwołaniem" od pism Burmistrza Gminy T. z dnia [...] października 2010 r. informujących zainteresowanych, iż w dniu [...] kwietnia 2010 r. Rada Miejska w T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi N.. Z przedmiotowych pism wynikało również, iż z projektem zmiany tego planu będzie można zapoznać się oraz złożyć uwagi w momencie wyłożenia projektu do publicznego wglądu dla mieszkańców. Wniosek powyższy został przekazany Wojewodzie [...]. Następnie Wojewoda [...], działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. przekazał przedmiotowe wystąpienie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.. Wojewoda podniósł, iż na podstawie obowiązujących przepisów nie można stwierdzić organu właściwego do rozpatrzenia "odwołania", dlatego przyjęto domniemanie kompetencji Kolegium do rozpoznania środków zaskarżenia w stosunku do aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Postanowienie z [...] lutego 2011r. zostało zaskarżone zażaleniami. Rozpoznając te zażalenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zaskarżone w sprawie postanowienie. Organ zwrócił uwagę, że w ramach posiadanych uprawnień może odnieść się jedynie do tego, czy Wojewoda przekazując wystąpienie skarżących działał zgodnie z prawem. Rozstrzygnięta zostanie więc jedynie kwestia prawidłowości postanowienia Wojewody - nie zaś zasadności tegoż wystąpienia. Zgodnie z art. 65 § 1 kpa, stanowiącym podstawę procesową wydanego przez Wojewodę postanowienia, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Stosownie natomiast do art. 63 § 1 K.p.a. podaniami są: żądania, wyjaśnienia, odwołania oraz zażalenia. Zastosowana w k.p.a. klasyfikacja dzieli wystąpienia obywateli na wskazane wyżej podania oraz pisma (według art. 222 kpa jedynie skargi i wnioski są pismami). Nie każde więc wystąpienie, zawierające prośby oraz będące wyrazem niezadowolenia, skierowane do organu administracji publicznej jest podaniem. Zdaniem Ministra "odwołanie" złożone przez skarżących nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a, ani odwołaniem od decyzji administracyjnej. Stanowi natomiast skargę, co z kolei przesądza o stosowaniu odpowiednich przepisów Działu VIII K.p.a. Z powyższych względów, wydanie postanowienia przez Wojewodę [...] przekazującego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wystąpienie zainteresowanych w oparciu o art. 65 k.p.a. było niedopuszczalne. Należy jeszcze nadmienić, że omawiane postanowienie o uchyleniu postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi było przedmiotem postępowania nadzorczego. Mianowicie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011r. nr [...]. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem tegoż organu z dnia [...] września 2011r. [...]. Z kolei skarga wniesiona od postanowienia z dnia [...] września 2011r. została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 1985/11). Następnie wyrokiem z dnia 30 października 2015r. NSA oddalił skargę kasacyjną (sygn. akt II OSK 485/14). Skargę na postanowienie z dnia [...] maja 2011r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r. w przedmiocie przekazania wniosku Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. zgodnie z właściwością i umorzenia postępowania w I instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W., M. W., M. W. i J. W.. Skarga zarzuca naruszenie szeregu przepisów Konstytucji RP oraz przepisów k.p.a. Skarżący wywodzą, że postanowienia nie otrzymał J.. W. i wobec tego nie ma od czego się odwołać. Ponadto nie rozpoznano zażaleń D. W. i M. W. i nie doręczono im postanowienia z dnia [...] maja 2011r. Skarżący twierdzą, że Burmistrz i Gmina w T. oraz Starosta, jak również Rada Miejska w T. "zabierają" skarżącym ich własność. Chodzi o poszerzenie pasa drogi kosztem działki skarżących. Twierdzą, że nie było podstaw do umorzenia postępowania. Tymczasem po drugiej stronie drogi jest teren niezabudowany i nieużytkowany. Twierdzą, że panuje układ lokalny, w który zamieszani są starosta, burmistrz oraz pani J. B.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał bezzasadność skargi. Otóż w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie było badane pod kątem ewentualnych przesłanek do stwierdzenia jego nieważności. Organ nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia prawa w tym rozstrzygnięciu i odmówił stwierdzenia jego nieważności. Stanowisko organów zostało zaakceptowane przez sądy administracyjne obydwu instancji. Obecnie zaś Sąd dokonuje oceny legalności rozstrzygnięcia w zakresie niekwalifikowanych jego wad, uznając, że również w tym zakresie postanowienie Ministra odpowiada prawu. W pierwszej kolejności zasadniczą kwestię stanowi ustalenie przedmiotu żądania skarżących. Organ uznał, że należy umorzyć postępowanie, gdyż nie było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie pisma skarżących zatytułowanego "odwołanie". Rację ma organ, że owo pismo skarżących złożone w toku procedury planistycznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, które wymaga prowadzenia przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej. Nie stanowi ono podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a, w oparciu o który to następuje wszczęcie postępowania administracyjnego, co wynika z regulacji zawartych w Dziale II rozdział 1 k.p.a. W szczególności nie stanowi odwołania w rozumieniu art. 127 k.p.a. i następnych, gdyż organ prowadzący postępowanie planistyczne nie wydawał w sprawie żadnych decyzji administracyjnych, lecz prowadził postępowanie według zasad i trybu określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący natomiast – jak wynika z treści skargi – zgłaszają zastrzeżenia co do przeznaczenia części nieruchomości stanowiącej ich własność w procedowanym przez Burmistrza i Radą Miejską w T. projekcie planu miejscowego. Tryb zgłaszania wniosków i uwag do projektu planu miejscowego reguluje tymczasem wskazywana ustawa o planowaniu, która nie przewiduje co do zasady stosowania przepisów k.p.a. w toku tej procedury. Oznacza to, że pismo skarżących - jak trafnie wskazał Minister - stanowi skargę bądź wniosek, co z kolei przesądza o stosowaniu odpowiednich przepisów Działu VIII K.p.a. Zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. zagwarantowano każdemu prawo do składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Jak stanowi art. 2 k.p.a. normuje ten akt ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Przepisy działu VIII będą miały zastosowanie tylko wówczas, gdy skarga nie spowoduje wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu (art. 233), gdy nie została złożona w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art. 234) lub w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna (art. 235). W przypadkach wymienionych w powyższych przepisach kodeksu skarga podlega bowiem rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu regulujących postępowanie w sprawach określonych w art. 1, czyli w ogólnym postępowaniu administracyjnym (zwyczajnym lub nadzwyczajnym). To wyraźne rozróżnienie powoduje, Że organy są zobowiązane do wnikliwej oceny, czy pismo oznaczone jako skarga może być zakwalifikowane jako wszczynające postępowanie administracyjne, czy jako skarga lub wniosek. W rozpatrywanej sprawie zasadnie Minister uznał, że "odwołanie" złożone w toku procedury planistycznej może zostać zakwalifikowane wyłącznie jako skarga na działanie organu, co oznacza, że znajdzie zastosowanie art. 231 k.p.a., nie zaś art. 65 k.p.a. Zgodnie z art. 231 k.p.a. jeżeli organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Oznacza to, że brak podstaw w takiej sytuacji do wydawania postanowienia o przekazaniu organowi właściwemu, bowiem po pierwsze tak stanowi przepis szczególny, a po drugie poprzez wniesienie skargi nie zostaje wszczęte postępowanie administracyjne. Z tych względów zasadnie organ uchylił postanowienie o przekazaniu organowi właściwemu i w konsekwencji umorzył postępowanie pierwszej instancji. Kwestia nie doręczenia postanowienia z dnia [...] maja 2011r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro wszyscy skarżący w terminie złożyli skargę do Sądu i została ona rozpatrzona merytorycznie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.