IV SA/Wa 39/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej C. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie prowadzone z wniosku C. S., w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej K. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wniosła C. S. działająca przez profesjonalnego pełnomocnika. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji, na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, z którego wynika, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.) nie może obecnie stanowić podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa wart. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, iż przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, wyczerpał swą moc prawną wraz z przejęciem określonych w nim nieruchomości i nie mógł być później stosowany. Ponadto wskazał, iż mimo, że ani dekret, ani rozporządzenie nie zostały nigdy formalnie uchylone to prawodawca określił zakres czasowy obowiązywania tego rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w czasie, w którym była przeprowadzona reforma rolna. Nieuprawnione jest przyznawanie § 5 rozporządzenia szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej. Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy przebiegu procesu nacjonalizacji nieruchomości i stwierdził, że cezurę dla tych procesów stanowi rok 1958, kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Z datą wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r., bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia, mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. Organ naczelny podkreślił, że w pełni podziela powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zdaniem organu naczelnego zarówno sądy jak też organy administracji zobowiązane są do respektowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że prawidłowe było stanowisko Wojewody [...] odnośnie umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem C. S., w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej K. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, bowiem zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego przedstawionym w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 do rozpoznania tego wniosku właściwy jest sąd powszechny nie zaś organ administracji. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja narusza art. 105 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że postępowania przed organami administracji należało uznać za bezprzedmiotowe i jako takie umorzyć. W skardze wskazano, że w niniejszej sprawie droga postępowania administracyjnego jest dopuszczalna, co wynika z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono ponadto, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 roku sygn. akt P107/08, nie powinno wiązać organu administracji w zakresie motywów przyjętych w uzasadnieniu tego orzeczenia. W skardze wskazano także na uchwałę składu 7-miu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, z której wynika że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 105 k.p.a., organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (tak m. in. Borkowski w Adamiak/Borkowski KPA Komentarz, 6 wyd. Warszawa 2005, art. 105 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra, a także organu wojewódzkiego, sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Organ odwoławczy stając na takim stanowisku i utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny, jaka droga - postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwałę (sygn. akt IOPS 2/06), w której stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Tym niemniej postanowieniem z 5 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w tożsamej rodzajowo sprawie, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zakresie w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP?". Postanowieniem z 1 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu jednak Trybunał wskazał, iż ww. rozporządzenie nie może być obecnie stosowane przez organy administracji publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej. W efekcie powyższego postanowieniem z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 176/10, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie reformy rolnej, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości - "czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.)?". Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału z 1 marca 2010 r. w kilku sprawach stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie ww. przepisu rozporządzenia, przyjmując iż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Uznanie, iż § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą z chwilą zakończenia reformy rolnej mogłoby skłaniać do odstąpienia od stanowiska sformułowanego w uchwale NSA z 5 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, podjął uchwałę, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 2010 r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w swojej uchwale przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dochodząc do wniosku, że dekret z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - jako że nigdy nie został derogowany przez prawodawcę - nie utracił mocy obowiązującej i stanowi w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym również § 5 rozporządzenia nie utracił mocy obowiązującej. Nie można też mówić o jego "skonsumowaniu" z chwilą przejścia na rzecz Państwa nieruchomości podlegających reformie rolnej. Prawodawca dostrzegał bowiem, że wejście w życie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej będzie generowało spory w indywidualnych sprawach wynikające z wątpliwości co do tego, czy konkretna nieruchomość posiadała w dniu wejścia w życie dekretu cechy określone w powyższym przepisie dekretu. Oczywiste jest więc, że analizowany przepis rozporządzenia wyrażał normy generalne i abstrakcyjne, które miały być stosowane w przyszłości, jako procedura rozstrzygania tego typu sporów. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest w dalszym ciągu stosowany w praktyce organów władzy publicznej jako podstawa kompetencji do rozstrzygania o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obecnych realiach ustrojowych funkcje wojewódzkich urzędów ziemskich wykonują organy administracji rządowej (wojewodowie). Decyzje tych organów podlegają natomiast kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, iż nie można przyjąć, że rozstrzyganie sporów dotyczących przeprowadzenia reformy rolnej w drodze administracyjnej zakończyła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Z kolei art. 269 tej ustawy określa tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów. Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika tzw. ogólna moc wiążąca wskazanej uchwały. Wspomniana ogólna moc wiążąca uchwały wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym. Jedyną możliwość odstąpienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający tego stanowiska do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym. Stosownie zatem do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w powołanej uchwale, Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów przez przyjęcie braku podstawy prawnej do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że opisana w stanie sprawy nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na drodze postępowania administracyjnego. W wyniku tego zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu wojewódzkiego, jako naruszające prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji będą zobowiązane do merytorycznego rozpoznania wniosku odnośnie stwierdzenia, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej K. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. -Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.