IV SA/Wa 39/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes Wód Polskich, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. C. (skarżącego) od decyzji Starosty D. (dalej również: organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wznoszenie obiektów budowlanych, składowanie materiałów oraz wykonywanie innych robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki G. w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo-magazynowo-produkcyjnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...], [...], w miejscowości S., gmina Z., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne w całości. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 31 października 2017 r. M. C., wystąpił do Starosty D. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wznoszenie obiektów budowlanych, składowanie materiałów oraz wykonywanie innych robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki G. w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo-magazynowo-produkcyjnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...], [...], w miejscowości S., gmina Z. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonych dokumentów m.in. o decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także o sprecyzowanie bądź uzupełnienie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym. Skarżący częściowo przedłożył żądane informacje, co do konieczności przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy stanął na stanowisku, że nie jest ona konieczna. Starosta D. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że z art. 131 Prawa wodnego wynika m. in. obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, decyzji o warunkach zabudowy. Starosta D. wskazał, że skarżący wezwany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz ustalenia stron postępowania, odmówił przedłożenia wymaganych dokumentów. Według organu, brak decyzji o warunkach zabudowy, może skutkować naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszeniem wymagań zdrowia ludzi, środowiska oraz wymagań wynikających z odrębnych przepisów. Brak przedłożenia wymaganej przepisami decyzji o warunkach zabudowy, stanowił podstawę odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożył M. C. podnosząc, że narusza ono kardynalne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach: art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., jak również przepisy prawa materialnego, tj. art. 125 ust. 3 w związku z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Skarżący wskazał, że organ I instancji w sposób niewystarczający uzasadnił odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oceniając, iż wydane pozwolenie wodnoprawne będzie naruszać normę zawartą w art. 126 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jednak bez wyjaśnienia, na czym to naruszenie będzie polegać, tym bardziej zaś bez dokonania szczegółowej analizy w tym zakresie. Dodatkowo podniósł, że planowane przez niego do wykonania obiekty i roboty budowlane znajdują się poza zasięgiem wód powodziowych, o czym świadczy treść decyzji zwalniającej. Ponadto w odwołaniu wskazano, że organ I instancji winien rozważyć możliwość zastosowania art. 97 § 1 k.p.a., z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy Z. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Prezes Wód Polskich na wstępie wskazał, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie wodnoprawne było wymagane m.in. na wykonanie urządzeń wodnych, przy czym w myśl art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c) ww. ustawy przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W przepisie zawartym w art. 131 Prawa wodnego określone zostały wymagania odnośnie do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, przy czym wskazano tu między innymi, że w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego dołącza się decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana.  W przedmiotowym przypadku projektowana inwestycja zgodnie z treścią operatu wodnoprawnego obejmuje między innymi następujące działania: rozbiórkę istniejących fundamentów; budowę budynku handlowo-magazynowo-produkcyjnego o powierzchni ok. 370 m2; budowę budynku gospodarczego, 4) wykonanie przyłączy niezbędnych mediów; składowanie materiałów budowalnych i poruszania się sprzętu w celu wykonania prac. Czynności te będą wykonywane na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co powoduje konieczność uzyskania nań pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z cyt. wyżej art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c) Prawa wodnego, przy czym należy tutaj uwzględnić konieczność stosowania odpowiednio przepisów dotyczących urządzeń wodnych. W związku z tym w przedmiotowej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, znajdował zastosowanie przepis art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Z dokumentacji zebranej w toku postępowania wynika, że Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] października 2017 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu wydawania decyzji dotyczącej odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego sprawa nie była jeszcze ostatecznie zakończona. W celu uzyskania informacji na temat obecnego stanu fatycznego sprawy, tut. organ zwrócił się do Wójta Gminy Z. z prośbą o wyjaśnienie, czy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało ostatecznie zakończone. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od tego organu, postępowanie w tej kwestii jest nadal prowadzone, co oznacza, iż w obiegu prawnym nie ma obecnie wymaganej przepisami ustawy Prawo wodne decyzji o warunkach zabudowy dla procedowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na brzmienie art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne - brak tej decyzji powinien zostać zakwalifikowany jako brak formalny wniosku, zaś sam wniosek - po bezskutecznym wezwaniu do jego uzupełnienia na podstawie art. 64 § 1 K.p.a. – pozostawiony bez rozpoznania. W tej sytuacji, zdaniem Prezesa Wód Polskich, niezrozumiała jest podjęta przez organ I instancji decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ wniosek niekompletny z formalnego punktu widzenia nie powinien w ogóle być rozpatrywany pod względem merytorycznym. Z tej przyczyny Prezes Wód Polskich uchylił zaskarżoną decyzję Starosty D. - jako wydaną przedwcześnie, zaś samo postępowanie umorzył z uwagi na niekompletność złożonych przy wniosku dokumentów. M. C., reprezentowany przez adwokata wniósł skargę na powyższą decyzję Prezesa Wód Polskich, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, pomimo tego, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe; - art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a w efekcie naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo stwierdzenia zaistnienia okoliczności uzasadniających obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, tj. konieczności rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy Z. sprawy warunków zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania; - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 11 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia przyczyn uznania postępowania za bezprzedmiotowe, tj. zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, zasady informowania stron o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy i zasady wyjaśniania stronom przesłanek, którymi kierują się przy wyjaśnianiu sprawy, a przez to pozbawienie strony rzeczywistej możliwości merytorycznej oceny przedmiotowej decyzji skutkującej naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; - art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1, art. 12, art., 35 § 3, art. 36, art. 37 § 5, art. 37 § 5 i § 8 k.p.a., w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w treści rozstrzygnięcia oraz w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, czy bezczynność organu prowadzącego postępowanie miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa pomimo tego, że strona złożyła pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. skargę na bezczynność organu, a więc decyzja winna zawierać stwierdzenie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji, - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, - zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jak niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 20168 r., poz. 2107) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowane jej z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wznoszenie obiektów budowlanych, składowanie materiałów oraz wykonywanie innych robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki G. w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku handlowo-magazynowo-produkcyjnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U z 2018, poz. 2268 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zatem, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z przepisem art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, (dalej jako: "ustawa", "Prawo wodne"), pozwolenie wodnoprawne było wymagane m. in. na wykonanie urządzeń wodnych, a zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit c) ww. ustawy przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W rozpoznawanej sprawie konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest obligatoryjna, bowiem działki objęte planowanym przedsięwzięciem znajdują się w całości w granicach obszaru zaliczonego do szczególnego zagrożenia powodzią ustalonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. i ujawnionego na mapach zagrożenia powodziowego (MZP dla wód powodziowych o prawdopodobieństwie przewyższenia Q1% (zalew wodami powodziowymi raz na 100 lat). Zgodnie z art. 122 ust. 2 ustawy: "Pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2". W rozpatrywanej sprawie skarżący uzyskał decyzję w trybie art. 88l ust. 2 ustawy (uzyskał zwolnienie z zakazów). Wobec powyższego zastosowanie znajdował przepis art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym do wniosku dołącza się: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonywanie urządzenia wodnego. Bezsporne jest, że skarżący do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie dołączył decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji, niekwestionowanej w tym zakresie przez skarżącego wynika, że Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie. W rozpatrywanej sprawie zatem skarżący nie legitymował się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie była ona nawet nieostateczna, bowiem wydana przez organ polegała na odmowie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji w sposób uprawniony organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, że brak podstaw do wydania pozytywnej dla inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Niemniej jednak trafnie uznał, że przedwczesne było rozstrzygnięcie merytoryczne. Brak bowiem wymaganego prawem załącznika powinien być potraktowany jako brak formalny, wymagający wezwania do uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ pierwszej instancji wydał decyzję merytoryczną – odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem – jako przedwczesna - podlegała ona uchyleniu. W ocenie Sądu również prawidłowo umorzono postępowanie w I instancji, choć zaskarżona decyzja zawiera w tym względzie uchybienia - narusza art. 107 § 3 k.p.a., jednak w ocenie Sądu naruszenia te nie miały wpływu na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że organ nieprawidłowo powołał się w swym rozstrzygnięciu na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (zatem przepis, na podstawie którego organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji). W ocenie sądu organ omyłkowo powołał się na wskazany przepis, bowiem z treści rozstrzygnięcia, jak również uzasadnienia niewątpliwie wynika, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości, a zatem orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, jakkolwiek organ odwoławczy nie powołał się wprost na art. 105 k.p.a., to umarzając postępowanie organu pierwszej instancji kierował się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a., czyli bezprzedmiotowością postępowania. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Wód Polskich wskazał, że decyzję Starosty D. należało uchylić jako wydaną przedwcześnie, zaś samo postępowanie umorzyć, z uwagi na niekompletność złożonych przy wniosku dokumentów. Jak już wcześniej wskazano, skarżący nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy (tuż przed złożeniem wniosku otrzymał decyzję odmowną). W tej sytuacji, brak było podstaw do wydania odmownej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego – w przypadku bowiem braków wniosku niemożliwe było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zainicjowanej tym wnioskiem. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie: "Umorzenie postępowania jest wyjątkiem od stanu idealnego funkcjonowania prawa związanego z możliwością kształtowania w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego przez organ administracji publicznej, sytuacji podmiotów administrowanych. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być więc traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyr. NSA z 9.09.1998 r., IV SA 1634/96, Lex Nr 43945)" – por. dr Marcin Dyl w Kodeks Postępowania Administracyjnego Komntarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 526. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sytuacji gdy skarżący złożył odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, sąd uznał go za nietrafny. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631, w którym stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego"). W ocenie Sądu ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy (decyzja Wójta Gminy Z. z [...] października 2017 r.), nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego. Rozważenie podstaw zawieszenia postępowania na etapie postępowania II instancji ze wskazanej przyczyny byłoby uzasadnione ewentualnie w sytuacji, gdyby skarżący posiadał decyzję ustalającą warunki zabudowy, która byłaby następnie zaskarżona. Jednak tego rodzaju sytuacja w sprawie nie zachodzi. Nie ma także przeszkód, aby skarżący w przyszłości – w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy - wystąpił z ponownym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu brak jest także podstaw do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, przekroczył swobodną ocenę dowodów i naruszył zasady prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy wykazał konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Prawidłowo ustalił istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że skarżący nie uzupełnił wniosku o wymaganą decyzję o warunkach zabudowy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji R.P. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s.83 – 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu dokonano dwukrotnej oceny sprawy, zgodnie z wyżej wskazanymi regułami. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie – po złożeniu wniosku, został wezwany do jego uzupełnienia, złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Należy także podkreślić, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze nie wskazano jakich czynności skarżący nie dokonał z powodu naruszenia zasady czynnego udziału. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie w treści rozstrzygnięcia oraz w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, czy bezczynność organu prowadzącego postępowanie miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem praw pomimo tego, że strona złożyła pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. skargę na bezczynność organu, a więc decyzja winna zawierać stwierdzenie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 54 § 3 zd. 1 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Podkreślenia wymaga, że treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i wynika z niego jednoznacznie, że organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego, zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ, zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie rozpatrzenie przez organ drugiej instancji odwołania skarżącego, po wniesieniu skargi na bezczynność przez skarżącego (sygn. akt IV SAB/Wa 458/18) nie oznacza automatycznie, że organ uwzględnił skargę w całości. Skarżący w skardze na bezczynność wnosił m. in. o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie miał obowiązku stwierdzić, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli takiego kwalifikowanego uchybienia w swoim działaniu się nie dopatrzył. Na marginesie należy zaznaczyć, że w wyroku wydanym w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, Sąd w pkt 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Wód Polskich do rozpatrzenia odwołania, w pkt 2. stwierdził, że bezczynność w postępowaniu miała miejsce, ale nie stwierdził, że miała charakter rażący (pkt 3 sentencji), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4 sentencji) – wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 458/18. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, zatem zarzuty skargi dotyczące pominięcia w treści rozstrzygnięcia wymogów z art. 54 § 3 p.p.s.a., są całkowicie bezzasadne. Odnosząc się do dokonania kontroli przewlekłości postępowania, Sąd stwierdza, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego rozpoznania skargi na decyzję administracyjną, Sąd nie dokonuje oceny przewlekłości/bezczynności postępowania. Konieczna jest odrębna skarga w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.