IV SA/Wa 392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczącego odpadów - oddala skargę - IV SA/Wa 392/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [..].09.2010 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].08.2009 r., zmieniającą na wniosek "Zakładu S." Sp. z o. o. w K. i zgodnie z żądaniem tego podmiotu decyzję z dnia [...].11.2007 r., udzielającą Spółce pozwolenia zintegrowanego dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości K. gmina K., za wyjątkiem żądanej przez Spółkę zmiany terminu ważności owego pozwolenia zintegrowanego o kolejne dwa lata, tj. do [...].12.2011 r., a następnie do [...].06.2012 r. W decyzji z dnia [...].08.2009 r. Marszałek Województwa wyjaśnił, iż nie zmieniono terminu ważności pozwolenia zintegrowanego, ponieważ zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].06.2009 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2009 - 2012 składowisko w miejscowości K. przewidziane jest do zamknięcia do końca 2009 r., a zwiększenie ilości odpadów przyjmowanych do składowiska powoduje skrócenie okresu jego eksploatacji, a nie wydłużenie. Pierwotna decyzja - pozwolenie zintegrowane z dnia [...].11.2007 r. wskazała warunki eksploatacyjne prowadzenia składowiska, określiła m.in. miejsce i sposób składowania odpadów, metody ich sortowania, a także czas obowiązywania tego zezwolenia tj. [...] grudnia 2007 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r. przedłużyła termin ważności owego pozwolenia zintegrowanego do dnia [...].12.2009 r. Już w dniu [...] września 2008 r. przedmiotowa Spółka wystąpiła o zmianę pozwolenia zintegrowanego dla tego składowiska, poprzez zwiększenie ilości przyjmowanych szczegółowo wymienionych we wniosku odpadów. Natomiast w dniu [...] marca 2009 r. Spółka wystąpiła o zmianę terminu ważności pozwolenia zintegrowanego przez wydłużenie czasu jego obowiązywania o dwa lata - tj. do dnia [...].12.2011 r., a wnioskiem z dnia [...].06.2010 r. zażądała przedłużenia tego terminu do [...].06.2012 r. Zakład uzasadnił to tym, że kwatera na odpady nie jest wypełniona w 100%, a na terenie gminy B. [...] Czerwca 2011 r. ma powstać zakład przetwarzający odpady. Początkowo decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r Marszałek Województwa, działając na podstawie przepisu art. 155 Kpa odmówił zmiany owego pozwolenia zintegrowanego w żądanym zakresie, w tym zmiany terminu obowiązywania pozwolenia zintegrowanego, lecz decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa wróciła do I instancji. Kolejna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...].08.2009 r. wprowadziła niemal wszystkie żądane zmiany do owego pozwolenia zintegrowanego za wyjątkiem zmiany terminu jego ważności. Stąd decyzja ta zakwestionowana została przez Spółkę, w zakresie odmowy przedłużenia terminu obowiązywania tego pozwolenia zintegrowanego. W odwołaniu skarżąca Spółka wniosła o zmianę udzielonego pozwolenia, poprzez określenie jego obowiązywania do [...] grudnia 2011 r. Spółka zarzuciła decyzji organu I instancji nieuwzględnienie wytycznych zawartych w uprzedniej decyzji Ministra Środowiska. Podkreśliła, że przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia zintegrowanego pozwoli uniknąć zbędnych kosztów rekultywacji. Zakwestionowane we wskazanym zakresie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy organ odwoławczy. Na skutek wywiedzionej skargi WSA wyrokiem z dnia 7.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 41/10 uchyliło zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...].08.2009 r., w zakresie odmowy zmiany terminu ważności pozwolenia zintegrowanego. Sąd wskazał na stwierdzenie Ministra, iż zmiana pozwolenia zintegrowanego przez rozszerzenie jego zakresu o nowy rodzaj odpadu (o kodzie 17 03 80) oraz zwiększenie dotychczasowej ilości przyjmowanych przez Zakład odpadów powoduje zmniejszenie "wolnej pojemności" składowiska odpadów, co w konsekwencji oznacza skrócenie okresu eksploatacji tego obiektu. Twierdzenia te jednak, w ocenie Sądu, są gołosłowne i nie poparte jakimikolwiek wyliczeniami. Skarżąca spółka podniosła w skardze, iż uwzględniając ilość przyjmowanych odpadów oraz tempo zapełniania się kwater, możliwe jest przyjmowanie odpadów nawet do 2013 r. Weryfikacji powyższych danych powinny dokonać orzekające w sprawie organy, czego nie uczyniły wychodząc z założenia, iż rozszerzenia pozwolenia zintegrowanego o kolejne rodzaje odpadów w konsekwencji doprowadzi do szybszego zapełnienia się składowiska. W ocenie Sądu jednoznacznego wyjaśnienia wymagała również kwestia czy zapisy uchwały Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. oraz uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].06.2009 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2009 – 2012 przewidują definitywne zamknięcie wskazanego składowiska do końca 2009r. czy też zapis ten traktować należy jako pewne założenia i prognozę co do planowanego terminu eksploatacji składowiska. Wreszcie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zobowiązany był rozważyć czy planowana przez Skarżącą budowa zakładu utylizacji odpadów nie będzie jednak korzystniejsza dla środowiska niż natychmiastowe zamknięcie składowiska i jego rekultywacja. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi bowiem dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę Skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...].08.2009 r. w zakresie odmowy przedłużenia terminu ważności udzielonego pozwolenia zintegrowanego nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Zaznaczył, że zmiana tej decyzji o nowy rodzaj odpadu oznaczony kodem 17 03 80 w ilości 200 Mg/rok, odpadu o kodzie 17 06 04 (100 krotne zwiększenie możliwości przyjęcia odpadu) oraz o kodzie 16 08 14 (z 65 do 200 Mg/rok, a więc prawie trzykrotny wzrost możliwości przyjęcia tego odpadu na składowisko) ma wpływ na zapełnianie powierzchni składowiska. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że całkowita pojemność składowiska odpadów jest wartością stałą i niezmienną w czasie, ustalaną na podstawie wyliczeń matematycznych. Zwiększenie ilości zdeponowanych odpadów powoduje skrócenie okresu eksploatacji składowiska, bo zmniejsza pozostałą do dyspozycji pojemność składowiska. Na zajętą pojemność zdeponowanych odpadów składają się zaś zarówno składowane odpady, jak i odpady wykorzystywane do warstw przesypowych ( nie przekraczają 15 % tej pojemności) oraz dróg technologicznych. Szczegółowych wyliczeń w tym zakresie organ nie mógł wykonać, bowiem stanie się to możliwe (wiarygodne i udowodnione) dopiero po zdeponowaniu w przyszłości określonej ilości odpadów. Organ odwoławczy podkreślił, że obecnie dysponując danymi o ilości i rodzajach odpadów zdeponowanych na składowisku, za które Spółka wniosła opłaty za składowanie może stwierdzić, iż całkowita ilość odpadów wzrosła o 1/3 w stosunku do stanu poprzedniego, na co wskazuje porównanie obu półroczy 2008 i 2009 r. Organ odwoławczy podkreślił, że docelowa rzędna deponowania odpadów na tym obiekcie została przekroczona. Docelową rzędną zamknięcia ustalono na 34,30 m n.p.m., a wg stanu na [...].12.2009 r. rzędna ta na składowisku wynosiła 34,50 m n.p.m., na co wskazał monitoring obiektu wykonany przez Zakład Inżynierii Środowiska E. Sp. z o. o. (Laboratorium Akredytowane). Większy stopień osiadania składowiska, w razie braku należytego kompaktowania odpadów, nie może prowadzić do uzyskiwania dodatkowej "wolnej pojemności" obiektu. W ocenie organu odwoławczego, składowisko to posiada wypełnioną powierzchnię, a przyjmowania odpadów zaprzestało z dniem [...].01.2010 r. Analizując moc wiążącą uchwały Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. oraz uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].06.2009 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2009 - 2012 Minister Środowiska stwierdził, iż akty te ustalają docelowy termin zamknięcia tego składowiska na koniec 2009 r. Nie ma więc podstaw do ustalenia dłuższego terminu obowiązywania tego pozwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarki byłby sprzeczny z ustaleniami planów gospodarki odpadami lub z przepisami prawa miejscowego. Nawiązując do pozostałych wskazań WSA zawartych w wyroku z dnia 7.04.2010 r. Minister zaznaczył, iż plany inwestycyjne Spółki w zakresie gospodarki odpadami (powstanie na terenie gminy B. zakładu przetwarzającego odpady) nie zostały, mimo zapowiedzi, zrealizowane. Spółka nie uzyskała koniecznych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, zamierzenia te pozostają więc w sferze niezrealizowanych planów. We wniesionej skardze Spółka wskazała, że w Jej ocenie, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Ministra, że zwiększenie ilości przyjmowanych odpadów prowadzi do skrócenia okresu eksploatacji składowiska, w sytuacji gdy zakład ten od ponad 7 lat nie przyjmuje niesergegowanych odpadów komunalnych w zezwolonych mu ilościach, lecz o 5000 Mg/rok mniej. Składowisko zamierza przyjmować odpady jeszcze przez 2 lata (choć mogłoby przez 4), by nie ponosić w przyszłości niepotrzebnych kosztów rekultywacji i zamknięcia. Nie chce natomiast, wbrew sugestii organu, przyjmować zwiększonej ilości odpadów przed zamknięciem. Zakład wlicza także na bieżąco przesypki do pojemności składowiska. W skardze zakwestionowano twierdzenie Ministra, jakoby składowisko posiadało wypełnioną pojemność. Załączono Ocenę przebiegu osiadania powierzchni kwatery oraz stateczności zboczy tego składowiska sporządzoną w październiku 2010 r. przez "S. Sp. z o. o.". Wyjaśniono też, że Spółka zaprzestała przyjmowania odpadów z dniem [...].01.2010 r., ponieważ przyjmując je nadal, bez przedłużenia terminu ważności pozwolenia zintegrowanego, naraziłaby się na wysokie kary. W ocenie strony Skarżącej, Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2009 - 2012 nie uwzględnia wskazań Ministra Środowiska skierowanych do marszałków województw. Uchwała zaś Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. nie ma dla Spółki znaczenia, bo ma ona własny regulamin. Skarżąca stwierdziła nadto, iż prawdopodobnie w marcu 2011 r. wejdzie w etap realizacji składowisko w gminie B.. Na rozprawie jednakże jej pełnomocnik oświadczył, iż nie doszło do tego, bowiem projektowany zakład przerobu odpadów w gminie B. miejscowość N. nie będzie realizowany, gdyż został wycofany z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami. W ocenie Skarżącej, zaskarżona decyzja podważa też uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w zakresie definicji zamknięcia składowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto w myśl art. 153 cyt. ustawy związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uprzednim prawomocnym orzeczeniu Sądu. W rozpatrywanej sprawie tyczy to wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 41/10. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...].09.2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].08.2009 r., w części dotyczącej odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie terminu jego ważności. Na wstępie należy wskazać, iż organ odwoławczy ponownie rozpatrując wniesione przez Spółkę odwołanie od wskazanej decyzji Marszałka zastosował się do wszystkich wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.04.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 41/10. Wyczerpująco opisał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił motywy oraz podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia. Zajęte przez Ministra stanowisko nie budzi zastrzeżeń Sądu kontrolującego decyzję Ministra z dnia [...].09.2010 r. W szczególności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż pozwolenie zintegrowane musi być zgodne z owym Planem oraz przepisami prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zmieniającej uchwałę tej Rady z dnia [...].07.2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Brak zgodności żądanej zmiany terminu udzielonego pozwolenia ze wskazanym aktem prawa miejscowego oraz uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].06.2009 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2009 - 2012 jest wystarczającym argumentem przesądzającym o trafności podjętego rozstrzygnięcia. Akty te mają charakter wiążący. Uchwała Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stanowi akt prawa miejscowego, który pozostaje w mocy. Jej treść wskazuje na to, że eksploatacja przedmiotowego składowiska ma być prowadzona do końca 2009 r. Jednocześnie uchwała ta wskazuje 3 warianty docelowych kierunków wywozu odpadów do unieszkodliwiania i odzysku po tej dacie. Przyjęcie więc innej daty, do której może być prowadzona eksploatacja tego składowiska wymagałoby zmiany tej uchwały, tak jak to miało miejsce uchwałą Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Stąd jak długo obecny zapis wskazanej uchwały obowiązuje, ma on charakter definitywny do czasu ewentualnej zmiany tej uchwały. Należy nadto zauważyć, iż również z uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...].06.2009 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2009 - 2012 wynika, iż eksploatacja składowiska K. gm. K. miała zostać zakończona do końca 2009 r. Przewidziano je bowiem do zamknięcia z końcem tego roku. Świadczy o tym nadto zawarta we wskazanej uchwale RYC. 16 obrazująca harmonogram likwidacji składowisk na tle przyszłego gospodarowania odpadami w woj. [...]. Ten zapis, jak wywiódł Minister, ma również charakter definitywny, do czasu ewentualnej zmiany tej uchwały. Z tego względu uprawnione jest przytoczone stanowisko Ministra, stanowiące realizację wskazania WSA, wyrażonego w wyroku z dnia 7.04.2010 r., o mocy wiążącej obu wskazanych uchwał i wynikającego z nich obowiązku zamknięcia tego składowiska z końcem 2009 r. Zaistnienie tej okoliczności czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi i czynienie rozważań, czy przedmiotowe składowisko dysponuje jeszcze tzw. "wolną przestrzenią", pozwalającą na dalsze składowanie tam odpadów, a więc czy technicznie możliwa jest żądana zmiana terminu ważności owego pozwolenia zintegrowanego oraz czy powstał zakład przetwarzający odpady w gminie B. Odnośnie charakteru uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z 16.06.2009 r. w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2009 - 2012 Sąd stoi na stanowisku, że jakkolwiek nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, na co wyraźnie wskazuje treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach, to jednak ma charakter wiążący i nie mogą być z jej treścią sprzeczne zapisy udzielanych pozwoleń zintegrowanych dla instalacji stanowiących składowiska odpadów. Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa uchwala organ, który stanowi akty prawa miejscowego, nadto czyni to w tej samej formie - uchwały. Ustawodawca z zapisami owych Planów wiąże poważne skutki prawne, o czym świadczą regulacje zawarte w artykułach : 18 ust. 3 pkt 2, 22 ust. 1 pkt 2 oraz 29 ust. pkt 3. Organ właściwy do wydania decyzji jest bowiem zobowiązany odmówić odpowiednio: wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zatwierdzenia programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami. Stąd należy uznać, iż skoro plany te wiążą także występującego z wnioskiem o pozwolenie, zatwierdzenie lub zezwolenie, to mają pośrednią moc powszechnie obowiązującą (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, ABC, 2008, wyd. II, uwagi do art. 14). Ich charakter normatywny można wyprowadzić także z treści art. 52 ust. 4 - uniemożliwiający wystąpienie o pozwolenie na budowę składowiska, gdy jego budowa nie jest przewidziana w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy zobowiązującym posiadacza odpadów do postępowania z nimi w sposób zgodny m. in. z planami gospodarki odpadami. Niewątpliwie ta druga norma adresowana jest do wszystkich posiadaczy odpadów, a więc plany te muszą mieć charakter normatywny. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do stwierdzenia niezgodności wskazanych regulacji ustawy o odpadach z Konstytucją RP, zakładając więc racjonalność ustawodawcy należy zastosować przedstawioną wykładnię przytoczonych zapisów ustawowych. Z tego względu zawarcie w treści udzielonego pozwolenia zintegrowanego odmiennej regulacji, w zakresie terminu jego obowiązywania, niż wynika to z owego Planu, naruszałoby obowiązujące prawo. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Minister trafnie utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...].08.2009 r., w części dotyczącej odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie terminu jego ważności. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.