IV SA/Wa 394/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skarg S. W. i G. W., W. O. i K. O. oraz J. P., B. K. i D. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących S. W. i G. W. solidarnie, na rzecz W. O. i K. O. solidarnie, na rzecz J. P., B. K. i D. K. solidarnie kwotę po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz skarżącej G. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2008 r. ustalił lokalizację drogi gminnej polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]i zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli G. i S. W., W. i K. O., G. R., D.S. i A.K., S. i T. Z. oraz J. P., B. K. i D. K. W odwołaniach tych strony nie wyraziły zgody na ingerencję w granice działek stanowiących ich własność, uważając iż istnieje możliwość innej lokalizacji drogi. Ingerencja ta – zdaniem odwołujących się - uniemożliwia zabudowanie działek, utratę wymogów działek budowlanych. Dodatkowo J. P. podniosła, iż jej własność, tj. działka nr [...], raz już została pomniejszona z powodu przebudowy ul. [...], a teraz nastąpi ponowne jej pomniejszenie pod przebudowę ul. [...]. Wojewoda [...]decyzją z [...]stycznia 2009 r. – po rozpoznaniu środków zaskarżenia W. i K. O., G. R., D. S. i A. K., S. i T. Z. oraz J. P., B. K. i D. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podał, iż wydana z wniosku Burmistrza Dzielnicy [...]decyzja Prezydenta W. jest prawidłowa. Do wniosku inwestor załączył, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) – zwanej dalej: ustawą: mapę zagospodarowania terenu w skali 1: 1000, analizę powiązania drogi gminnej - ulica [...], na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...]z innymi drogami publicznymi, pozytywną opinię Zarządu Województwa [...] z [...]marca 2008 r. znak: [...], wykaz działek objętych inwestycją wraz z projektowanymi podziałami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu dla projektowanej drogi gminnej. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...]do ul. [...] (dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb [...];[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...]) zostało - stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy – zamieszczone w dniu 30 czerwca 2008 r. na tablicy ogłoszeń Kancelarii Ogólnej Urzędu W. w Dzielnicy [...] oraz w dniu 24 czerwca 2008 r. w dzienniku "[...]". Wydana decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w art. 7 ust. 1 ustawy. W decyzji tej wskazano wymogi dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Projekt podziału nieruchomości oraz określenie linii rozgraniczających teren znajduje się na mapach stanowiących załącznik do ww decyzji. Decyzja ta została skierowana na adres wnioskodawcy, natomiast zawiadomienie o jej wydaniu zostało doręczone dotychczasowym właścicielom gruntu. Obwieszczenie o zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji lokalizacyjnej wywieszono 21 sierpnia 2008 r. na tablicy ogłoszeń Kancelarii Ogólnej Urzędu W. w Dzielnicy [...] oraz w dzienniku "[...]" w dniu 21 sierpnia 2008 r. W ocenie Wojewody postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji, zostało przeprowadzone prawidłowo i wobec tego decyzję z [...] sierpnia 2008 r. należało utrzymać w mocy. W kwestii zarzutów podnoszonych w odwołaniach organ wskazał, iż zarzuty te nie należą do kompetencji organu odwoławczego, do którego gestii należy ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w przedmiotowym postępowaniu. S. W. i G. W., W. O. i K. O. oraz J. P., B. K. i D. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]z [...]stycznia 2009r. Wszyscy skarżący podnieśli, iż decyzja Wojewody została wydana na podstawie nieobowiązującego art. 9 ust. 1 ustawy. Przepis ten został uchylony z dniem 10 września 2008 r. i nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto organ drugiej instancji wprowadził w błąd strony postępowania co do publikacji ustawy, bowiem wskazał w podstawie prawnej Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, ze zm. Tymczasem w dniu 30 października 2008 r., a więc 2 miesiące później od wydania decyzji, został ogłoszony tekst jednolity ustawy opublikowanej w Dz. U z 2008 r., Nr 193, poz. 1194. Organ odwoławczy naruszył też, w ocenie skarżących, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 i art. 107 K.p.a. Nie odniósł się do kwestii podniesionych w odwołaniach. Nadto organ nie zważył, iż w sprawie nie brały udziału wszystkie osoby posiadające status strony. Część bowiem nieruchomości ma na dzień dzisiejszy nieuregulowany stan prawny. Nadto nie przeprowadził analizy prowadzącej do ustalenia zasadności dokonanego podziału nieruchomości i niepotrzebnego pozbawienia mieszkańców prawa do własności, nie wziął pod uwagę interesu obywateli. Prowadzone linie rozgraniczające uwzględniają konieczność umieszczenia infrastruktury technicznej, tymczasem taka infrastruktura już istnieje. Organ nie mógł powyższego wziąć pod uwagę, bowiem mapy są nieaktualne. Nadto planowany podział prowadzi do pozbawienia wielu nieruchomości cech umożliwiających zabudowę oraz zmienia charakter działek. W takiej sytuacji organ winien zastosować odstępstwo od przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności że planowana droga jest jedynie drogą dojazdową, która nie prowadzi do żadnego obiektu użyteczności publicznej i nie łączy ze sobą żadnych węzłów komunikacyjnych. Dodatkowo G. W. i S. W. wskazali, iż nabywając w 2007 roku nieruchomość nie zostali poinformowani o planowanej inwestycji, a zatwierdzonego planu zagospodarowania terenu nie ma do dnia dzisiejszego. Nie są przeciwni realizacji przedmiotowej inwestycji, tylko chcieliby aby projekt inwestycji uwzględniał zarówno interes społeczny, jak i interes osób prywatnych będących właścicielami działki. Podnieśli także, iż w treści zaskarżonej decyzji (nazywając ją pismem) nie zostali wymienieni z nazwiska jako osoby, które wniosły odwołanie. J. P., B. K. i D. K. podniosły w swojej skardze również okoliczność, iż poszerzenie pasa drogowego wg decyzji Prezydenta W. spowoduje, iż ich budynek mieszkalny znajdzie się w mniejszej odległości niż 6 m od projektowanej drogi. Takie działanie zdaniem skarżących narusza art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak bliskie położenie ulicy stanie się niezwykle uciążliwe. Ponadto projektowany podział nieruchomości - działki nr [...]- przebiega przez garaż całkowicie go niszcząc, zatem pozbawiając nieruchomość takiego budynku, gdyż nie pozostaje już inne miejsce na przeniesienie go lub zbudowanie innego. Podział odbiera również bramę wjazdową - całkowicie zamykając wjazd samochodem na posesję. Absurdem w ocenie skarżących jest także zabieranie 5 m z szerokości działki, gdzie obecnie rośnie kilkanaście drzew i krzewów ozdobnych, a wszystko to w myśl wytyczenia pasa zieleni publicznej - przynależącego do projektowanej inwestycji. Obecnie linia tej zieleni stanowi dla domu skarżących osłonę od ruchu na ulicy [...], usunięcie jej spowoduje, iż z okien domu zamiast zieleni będzie widoczna asfaltowa droga. Dodatkowo działka nr [...]obecnie liczy tyko [...] m², a w latach 60 miała pełne [...]m². Od tego czasu z racji poszerzania ulicy tym razem [...]zmniejszyła się już dwukrotnie. Proponowana więc inwestycja doprowadzi do trzeciego pomniejszenia posesji. Tym razem utrata 119 m² spowoduje, iż nieruchomość będzie liczyć zaledwie [...]m². Odszkodowanie za utratę tak dużej części gruntu nie jest w stanie zrekompensować utraty wartości całej działki. Wojewoda [...]– w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 8 maja 2009 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, J. P., B. K. i D. K. podniosły dodatkowo, iż nie zgadzają się na określony w decyzji podział nieruchomości, bowiem w wyniku dokonania podziału działki nr [...] w sposób proponowany, powstała działka nr ew. [...]- przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...]oraz działka nr ew. [...] o pow. [...] m2 - zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz częścią garażu. Działka nr ew. [...] w ulicy [...] będzie miała szerokość 13,46 m. Powierzchnia działki nr ew. [...] oraz jej wymiary uniemożliwiają korzystanie z niej w sposób zgodny z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (art. 5 K.c.). Organ wydający decyzję zatwierdzającą podział działki nr ew. [...], a następnie Wojewoda [...]utrzymując w mocy powyższą decyzję nie wzięli pod uwagę zaistniałej sytuacji. W świetle powyższego, decyzja zatwierdzająca podział działki nr ew. [...]jest krzywdząca dla skarżących oraz ogranicza ich konstytucyjne prawo do właściwego i swobodnego korzystania z przedmiotu ich własności. Również organy nie wzięły pod uwagę możliwości wykupu działki [...]oraz działki nr ew. [...]lub zaproponowania nieruchomości zamiennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Wojewody [...]z [...]stycznia 2009r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co też słusznie podnieśli skarżący. Po pierwsze z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż G. i S. W. wnieśli 1 września 2008r. od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie. Przedmiotowe odwołanie nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Dowodem tego jest treść zaskarżonej decyzji. Z decyzji tej wynika, iż wydanie jej nastąpiło w wyniku rozpoznania następujących odwołań: - W. i K. O., - G. R., - D. S. i A. K., J. P., B. K. i D. K., S. i T. Z. Stosownie do powyższego postępowanie odwoławcze zostało uruchomione wniesionymi przez wymienione strony odwołaniami (6 odwołań), natomiast skutecznie nie zostało zakończone w stosunku do G. i S. W. Tymczasem zawsze w sytuacji, gdy dojdzie do wniesienia kilku środków zaskarżenia na dany akt administracyjny oraz środki te są dopuszczalne i wniesione w terminie wymaganym do ich wniesienia, to obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie ich jednym merytorycznym aktem administracyjnym. Po drugie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Wykazując wydanie kontrolowanej decyzji jako niezgodnej z powołanymi przepisami prawa procesowego, podkreślić należy, iż stosownie do art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – zwanej dalej: ustawą, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem oczywiście przepisów przedmiotowej ustawy. Oznacza to, iż akty administracyjne wydane w ramach postępowania lokalizacyjnego przeprowadzanego w oparciu o powołaną regulację ustawową, nie mogą również naruszać przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych oraz wymogów formalnych ustanowionych przez prawo procesowe względem decyzji administracyjnej. W świetle powyższego organ odwoławczy – w myśl zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a. – zobowiązany był nie tylko do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, ale i ciążył na nim obowiązek rozpoznania odwołań, w tym ustosunkowania się do zarzutów w nich sformułowanych. Natomiast Wojewoda w ogóle nie odniósł się do kwestii podnoszonych w odwołaniach. Zarzuty w nich sformułowane skwitował jednym zdaniem. Mianowicie zauważył, iż "zarzuty te nie należą do kompetencji organu odwoławczego, do którego gestii jest ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji". W ocenie Sądu nie ma takich zarzutów, do których organ odwoławczy nie byłby zobowiązany się odnieść w aspekcie ich słuszności bądź niezasadności. Skoro istotą odwołania jest zwykle wyrażenie przez stronę niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się co do zasadności przesłanek jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. W wyroku z 6 sierpnia 1984r. (sygn. akt II S.A. 742/84, publ. ONSA 1984, Nr 2, poz. 67) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swoim obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a." I chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swoich interesów przy pomocy środków prawnych, niemniej jednak do zarzutów takich obowiązany jest ustosunkować się w pierwszej kolejności. W myśl bowiem art. 8 i art. 11 K.p.a. organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8), jak również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Szczególną zaś rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania odgrywa uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które powinno z kolei odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty powinny głównie polegać na tym, aby strona mogła w sposób należyty zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten wypływa także z zasady wyrażonej w art. 9 K.p.a. (zasady udzielania pomocy prawnej) (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 103-104). Skarżący tak w odwołaniach, jak i w skargach kwestionują zasadność dokonanego podziału nieruchomości, niepotrzebne ich zdaniem pozbawienie prawa własności. Podkreślają jednocześnie, iż nie są przeciwni rozbudowie drogi, niemniej jednak chcieliby aby dokonano tego z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego, ale i ich interesy jako obywateli. Rozważając powyższe należy powtórzyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 3 czerwca 2009r. (sygn. akt II OSK 424/09), iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter, jak wynika z samego tytułu, wyjątkowy. Z tego względu jej stosowanie musi spełniać wszelkie wymogi w niej przewidziane, a przede wszystkim ustawa ta nie może służyć jako podstawa do szybkiego, uproszczonego, przejmowania nieruchomości pod rozbudowę dróg, w sytuacji gdy przesłanki ustawowe nie są spełnione, nie może też służyć innym celom niż w niej przewidziane. Oczywistym jest fakt, iż organy administracji rozpoznające wniosek dotyczący lokalizacji drogi publicznej nie mogą zmieniać parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja ta uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich (wyrok NSA z 3.06.2009r., sygn. akt II OSK 424/09). Innymi słowy istotnie spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych powołaną ustawą obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi; organ orzekający nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Niemniej jednak powinien w myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 11 K.p.a. przekonać stronę o zgodności zamierzenia z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym i przepisów Kodeku postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystarczyło więc tylko wykazanie przez Wojewodę [...] spełnienia wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustalaniu lokalizacji drogi gminnej. Sprawdzenie, za organem pierwszej instancji, że wniosek inwestora spełnia wymogi przewidziane art. 5 ustawy oraz, że decyzja lokalizacyjna spełnia wymogi z art. 7 ust. 1 ustawy. Skoro decyzja lokalizacyjna jest jednocześnie decyzją wywłaszczeniową, a strony kwestionują ten jej zakres, to obowiązkiem organu było zwrócenie się do inwestora celem uzyskania stosownych wyjaśnień kwestii spornych. Oczywistym jest fakt, że realizacja drogi jest działaniem z zakresu celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603, ze zm), generalnie daje więc podstawy do ingerencji w prawo własności osób trzecich, niemniej jednak przekonywująco uzasadnioną. Nietrafnym jest zarzut, iż zaskarżona decyzja została podjęta nieprawidłowo, bowiem na podstawie nieobowiązującego w dniu jej wydania art. 9 ust. 1 specustawy i wskazano w niej niewłaściwy dziennik jej publikacji. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do 10 września 2008r., stosuje się przepisy dotychczasowe (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Skarżący nie mogą również skutecznie powoływać się na zarzut niezapewnienia wszystkim stronom postępowania udziału w sprawie, skoro okoliczność ta ich nie dotyczy. Odnośnie zarzutu posłużenia się nieaktualną mapą, nieodzwierciedlającą aktualnej infrastruktury zagospodarowania terenu wskazać należy, iż mapy będące załącznikiem nr 1 do wniosku inwestora zostały poświadczone za zgodność z oryginałami w dniu 21 stycznia i 6 lutego 2008r. przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zatem brak podstaw do ich kwestionowania. Sąd - wobec niezałatwienia sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawny obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. – uznał za przedwczesne wypowiadanie się co do pozostałych zarzutów skargi. Naruszenie przepisów w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, a następnie uzasadnienia decyzji, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dało podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wojewoda Mazowiecki - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – będzie miał na względzie wytyczne sformułowane w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w punkcie III za zasadzie art. 200 i 205 § 1 i § 2 P.p.s.a.