IV SA/Wa 395/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi E. N. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej dotyczącej określenia szerokości drogi o symbolu KL na 15 metrów na odcinku przylegania do nieruchomości skarżącej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]; II. stwierdza nieważność paragrafu 54 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej określenia szerokości drogi o symbolu KL na odcinku przylegania do nieruchomości skarżącej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. E. N., będąc właścicielką nieruchomości położonej w Z. oznaczonej nr ew. [...], wezwała Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Z., R., W., W. Rada Gminy S. uznała to wezwanie za zasadne. Pomimo tego, E. N. złożyła do skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną uchwałę z dnia [...] listopada 2005 r. zarzucając jej naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodność rysunku planu z jego częścią tekstową polegająca na przedstawieniu poszerzenia ulicy [...] (o symbolu KL) do 15 metrów, gdy tymczasem w treści uchwały dla drogi o tym symbolu przyjęta została szerokość 12 metrów. Poszerzenie tej drogi miałoby się odbyć jedynie kosztem zabudowanej nieruchomości skarżącej przebiegając przez zamieszkany przez nią budynek, nie zaś proporcjonalnie kosztem nieruchomości położonych po obu stronach tej drogi. Po drugiej stronie tej drogi jest także wieś Z., ponieważ w 2004 r. część ta została dołączona w wyniku wydzielenia jej ze wsi S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania skargowego względnie o jej oddalenie. W toku procedury planistycznej skarżąca nie zgłaszała żadnych zarzutów i protestów. W związku zaś z występującą różnicą pomiędzy treścią rysunku planu miejscowego a jego częścią tekstową co do ustalenia szerokości projektowanej drogi o symbolu KL na wysokości zabudowanej nieruchomości skarżącej, Rada Gminy S. w dniu [...] listopada 2010 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: Z., R., W., W. w części tekstowej wobec ustaleń szerokości dróg. Ustalenia obecnego planu w zakresie przebiegu dróg przez działkę skarżącej nie stanowi nadużycia przez gminę jej władztwa planistycznego i ma umocowanie w art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy dla wsi S. przyjęty uchwałą z dnia [...] lutego 2004 r. nie przewidział pasa terenu na poszerzenie dróg KL, dlatego obowiązek zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych został zrealizowany w granicach planu dla miejscowości Z., R., W. i W. Skarżony plan został uchwalony w granicach obszaru określonego w załączniku graficznym, dlatego późniejsza zmiana granic administracyjnych wsi Z. i S. nie ma wpływu na wielkość opracowania określonej w chwili przystąpienia do sporządzenia tego planu. W dniu [...] maja 2011 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącej, w którym ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę podtrzymując zgłoszone zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała w zaskarżonej części narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w sposób nie znajdujący uzasadnienia w powszechnie obowiązującym prawie. Zgodnie z §54 pkt 2 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia KL ustala się warunki, zasady i standardy zagospodarowania przestrzennego terenu: szerokość terenu w liniach rozgraniczających – 12 m (na terenach zabudowy) i 15 m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu. Tymczasem, na wysokości nieruchomości skarżącej, oznaczonej nr ew. [...], zabudowanej siedliskiem – co w sprawie zostało przyznane przez organ i skarżącą – na rysunku planu miejscowego wyznaczono linie rozgraniczające drogi o symbolu KL o szerokości 15 m terenu bez wskazania na dopuszczalność zwężenia w tym miejscu tej drogi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) – mającego zastosowanie wobec zaskarżonej uchwały z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Jakkolwiek więc o zakresie obowiązywania graficznej części zaskarżonej uchwały rozstrzyga jej część tekstowa, to jednak normatywna integralność części graficznej zaskarżonej uchwały z jej częścią tekstową oznacza, iż ustalenia części graficznej mają taką samą moc normatywną, a przez to wiążącą, jak część tekstowa. O ile więc z treści §54 pkt 2 zaskarżonej uchwały wynika, że poza terenami zabudowy szerokość terenu w liniach rozgraniczających drogi KL wynosi 15 m z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, to jednak w części graficznej tej uchwały dla drogi oznaczonej symbolem KL na wysokości nieruchomości skarżącej wskazano, iż szerokość ta ma wynosić 15 m. Jeżeli więc według powołanego §54 pkt 2 zaskarżonej uchwały szerokości drogi oznaczonej symbolem KL, w tym zwężenia tej drogi, obowiązują zgodnie z rysunkiem planu, to według tego rysunku, na wysokości nieruchomości skarżącej, która to nieruchomość jest zabudowana, określono szerokość na 15 m, co jest sprzeczne z treścią powołanego §54 pkt 2. O ile więc o zakresie obowiązywania graficznej części zaskarżonej uchwały ma rozstrzygać jej część tekstowa, to właśnie z powołanego §54 pkt 2 zaskarżonej uchwały wynika, że o szerokościach linii rozgraniczających drogi oznaczonej symbolem KL rozstrzyga załącznik graficzny. Określenie zatem na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały szerokości drogi o symbolu KL na 15 m oznacza, iż droga ta na wysokości zabudowanej nieruchomości skarżącej nie może być zwężona stosownie do treści §54 pkt 2 zaskarżonej uchwały, skutkiem czego graficzna część tej uchwały – w odniesieniu do nieruchomości skarżącej - pozostaje w tym zakresie w sprzeczności z jej częścią tekstową. Należy podkreślić, że ustalone w planie miejscowym linie rozgraniczające przedmiotowej drogi o symbolu KL determinują dopuszczalną linię zabudowy wyznaczającą obszar wyłączony z zabudowy ze względu na konieczność zachowania odległości dopuszczalnej zabudowy względem drogi, wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Nieruchomość skarżącej położona jest zaś w obszarze o przeznaczeniu oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem PUR, co według §36 tej uchwały wskazuje na dopuszczalność realizacji na tym terenie obiektów usług produkcyjnych oraz usług i warsztatów rzemieślniczych z dopuszczalną towarzyszącą funkcją mieszkaniową, które w rozumieniu przepisów odrębnych mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast z §48 ust. 1 zaskarżonej uchwały wynika, iż na terenach oznaczonych m.in. symbolem KL zakazuje się wprowadzania wszelkich urządzeń, budowli i budynków nie związanych z przeznaczeniem terenu, z wyłączeniem obiektów i urządzeń pomocniczych dla funkcji podstawowej oraz z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej nie związanej z drogą. Przepis ten dotyczy zatem terenu drogi o symbolu KL na wysokości nieruchomości skarżącej w liniach rozgraniczających ten teren o szerokości 15 m, jak wskazano to na rysunku planu, gdy tymczasem, o wielkości terenu, do którego stosuje się te wytyczne powinna rozstrzygać tekstowa część zaskarżonej uchwały stanowiąca o zwężeniach na wysokości terenów istniejącej zabudowy, jak w przypadku nieruchomości skarżącej. Rozbieżność wiążących ustaleń zaskarżonej uchwały o szerokości terenu przeznaczonego pod drogę o symbolu KL na wysokości zabudowanej nieruchomości skarżącej skutkuje więc brakiem możliwości niewątpliwego ustalenia, w jakiej części nieruchomość skarżącej objęta jest przeznaczeniem oznaczonym symbolem PUR, a w jakiej części jest objęta przeznaczeniem pod drogę o symbolu KL i wynikającymi z tego przeznaczenia ograniczeniami w dopuszczalności jej zabudowy. Omawiana rozbieżność narusza zatem interes prawny skarżącej poprzez ingerencję w zakres możliwości wykonywania przez nią prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w postaci zagospodarowywania jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ nie jest oczywiste, w jakiej części nieruchomość skarżącej objęta jest ograniczeniami w jej zagospodarowaniu ze względu na przeznaczenie pod drogę o symbolu KL. Naruszenie interesu prawnego skarżącej stanowi przy tym naruszenie także art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego tekstowa i graficzna część zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia szerokości drogi o symbolu KL wobec nieruchomości skarżącej oznaczonej nr ew. [...] jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ uwzględnienie wezwania skarżącej o usunięcie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą nie pozbawia jej mocy obowiązującej, jak również nie wyłącza dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Uchwała ta postaje bowiem w obiegu prawnym, jako akt prawa miejscowego wywołując skutki prawne w niej określone dla możliwości zagospodarowywania terenów objętych ta uchwała. Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonej uchwały wywołuje skutek ex tunc, tak, jakby uchwała ta w zakwestionowanej części nie miała mocy wiążącej od dnia jej wejścia w życie. Natomiast zmiana tej uchwały w trybie ustawowo określonym wywołuje skutki prawne dopiero od dnia jej wejścia w życie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.