IV SA/Wa 398/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Danuta Gorzelak – Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. i B. S. na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., R. i K. w Gminie K. - skargę oddala - J. S. i B. S. wnieśli skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale nr [...]z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie przystąpienia do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W skardze opartej o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o Samorządzie Gminnym zarzucają, że kwestionowana uchwała rażąco narusza prawo tj. art. 2, 7, 32 i 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 25 i 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę uchwały i sprzeczność tych ustaleń z treścią uchwały. W uzasadnieniu zarzutów skargi podnoszą, że uchwałą z dnia [...] lutego 2004 r. dokonano zmiany w uchwale z dnia [...] kwietnia 2001 r. poprzez wykreślenie z tej uchwały trzech łączących się miejscowości – w tym W. Wyłączenie z trwającej procedury planistycznej trzech miejscowości jest sprzeczne z prawem, a podjęta uchwała w sposób rażący narusza ich uprawnienia jako obywateli oraz ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości położonych w W. Postępowanie planistyczne prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Do wyłożonego projektu planu wnieśli zarzut oraz protesty, które winny być rozpoznane przez Wójta. Wobec nie przekazania środków zaskarżenia projektu planu Radzie mieli prawo sądzić, że zostały uwzględnione przez Wójta i że zostanie przygotowany nowy projekt planu uwzględniający zarzut i protesty. Zamiast tego Rada Gminy podjęła uchwałę o wyłączeniu trzech miejscowości w tym W. z postępowania planistycznego. Oznacza to rozpoczęcie procedury planistycznej w stosunku do wyłączonych miejscowości na nowo w oparciu o przepisy obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta jest mniej korzystna dla osób, których interes prawny naruszają ustalenia projektu planu, gdyż pozbawia ich możliwości wniesienia skargi do sądu na uchwałę Rady Gminy o odrzuceniu zarzutów. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 32 stanowi "wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Nie mogą więc zaakceptować sytuacji, że na terenie gminy w odniesieniu do wyłączonych miejscowości będzie stosowana procedura planistyczna mniej korzystna niż w odniesieniu do mieszkańców pozostałych miejscowości gminy K. Jeżeli naruszono tryb postępowania planistycznego w odniesieniu do trzech miejscowości, a procedura planistyczna nie została zakończona i nie podjęto uchwały o dokonaniu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to zgodnie z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy ponawia czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 w zakresie niezbędnym do dokonania zmian, jeżeli stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu w tym także w wyniku uwzględnienia zarzutów i protestów. Wnoszą o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że przy sporządzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości W., R. i K. nie dokonano uzgodnień projektu wymaganych przepisem art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu było przedwczesne i naruszające tryb postępowania określony prawem. W zaistniałej sytuacji Rada uznała, że uchwała z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. winna być zmieniona przez wyeliminowanie z niej tych trzech miejscowości. W odniesieniu do tych miejscowości zostanie ponowiona procedura planistyczna na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na uchwałę Rady Gminy w K. o odstąpieniu od sporządzenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., R. i K. została oparta o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 01.142.1591). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak więc wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Skarżący wniesienie skargi poprzedzili wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa; Wymaga więc oceny czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, a co za tym idzie czy skarżący mają legitymację skargową. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie przepisów kpa w postępowaniu planistycznym, skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. W przypadku skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Uchwała rady o odstąpieniu od sporządzenia projektu planu dotyczy interesów prawnych właścicieli działek położonych na obszarze objętym zamierzonym planem, jednak interesów tych nie narusza. Przeznaczenie działek nie ulega zmianie i ich właściciele pozostają w takiej samej sytuacji prawnej, jak byli wcześniej. Nie mogą więc skutecznie wnosić skargi do sądu administracyjnego, nie przysługuje im legitymacja skargowa. Stanowisko takie prezentuje w literaturze przedmiotu Z. Niewiadomski, patrz. Zagospodarowanie przestrzeni. Prawo i Praktyka. Warszawa 1999 r. i sąd podziela to stanowisko. Skarżący podnoszą, że kwestionowana uchwała spowoduje, że w odniesieniu do wsi wyłączonych z planu zostanie wdrożona procedura planistyczna w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa według nich jest mniej korzystna od ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż pozbawia ich możliwości wniesienia w przyszłości skargi do sądu na uchwałę odrzucającą zarzut. Powyższy argument w niczym nie zmienia oceny, że uchwała o odstąpieniu od sporządzenia projektu planu nie narusza interesu prawnego właścicieli działek położonych na terenie objętym zamierzonym planem. Dopiero ustalenia projektu planu mogą wpływać na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Brak w "nowej ustawie" o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym środków zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, na podstawie której będą prowadzone prace planistyczne, pozostaje bez wpływu na sytuację prawną skarżących jako właścicieli działek. Kwestia odstąpienia od dalszych czynności zmierzających do uchwalenia zmiany planu nie jest bezpośrednio uregulowana w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjąć jednak należy za możliwe zaniechanie z przyczyn merytorycznych lub proceduralnych uruchomionego już postępowania planistycznego (patrz wyrok IVSA z 23.07.1998 r. II SA/Ka 2149/97). Według art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, które to zadania gmina wykonuje samodzielnie chociażby ich rozpoczęcie było zainicjowane wnioskami mieszkańców gminy. Jest to sytuacja analogiczna jak w procesie legislacyjnym. Podjęcie inicjatywy ustawodawczej nie musi zakończyć się uchwaleniem ustawy. Ustawodawca przyjął za oczywiste, że organ właściwy do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany może odstąpić od podjętych opracowań w tym zakresie. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło jak to wynika z akt z uwagi na naruszenie procedury planistycznej to jest niedokonanie uzgodnień wymaganych prawem. Naruszenie trybu postępowania określonego w ustawie powoduje nieważność uchwały rady gminy. Ponadto społeczność W. na zebraniu wiejskim w dniu 24.04.2003 r. podjęła uchwałę zobowiązującą wójta do opracowania nowej wersji planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem potrzeb tej wsi. O braku akceptacji dla ustaleń wyłożonego projektu planu wsi W. świadczy wniesienie około 250 protestów i zarzutów. W takiej sytuacji organ mógł ocenić, że kontynuowanie prac planistycznych jest niecelowe i że zachodzi potrzeba rozpoczęcia prac od początku. Podnoszone przez skarżących zarzuty rażącego naruszenia przepisów Konstytucji oraz art. 25 i 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie są słuszne. Rada podejmując uchwałę działała na podstawie i w granicach prawa. Uchwała nie narusza ani zasady sprawiedliwości społecznej, ani też zasady równości obywateli wobec prawa. Nadal istnieje prawem przewidziana możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) orzeczono jak w sentencji.