IV SA/Wa 403/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A.P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. P. i M. P. kwotę po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W., działając na wniosek E. i A. Z., decyzją z [...] października 2005 r. nr [...], zmienioną częściowo decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2006 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu dla działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w Dzielnicy U. W. Następnie Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2007 r., nr [...] przeniósł ostateczną decyzję z [...] października 2005 r. na A. P. (dalej: skarżąca"). Skarżąca pismem z 20 września 2007 r. zwróciła się do Prezydenta W. o zmianę decyzji z [...] października 2005 r. w zakresie ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy oraz kształtu dachu. Prezydent W. decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...], zmienił decyzję z [...] października 2005 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. G., w Dzielnicy U. W. Pismem z 6 kwietnia 2009 r. J. K., zażądał stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2008 r., zmieniającej decyzję nr [...] z [...] października 2005 r. Decyzją z [...] października 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] stycznia 2008 r.. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymało w mocy ww. decyzję Kolegium z [...] października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10, uchylił obie decyzje Kolegium z [...] października 2009 r. i z [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że niewystarczające do przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie przez organ wyłącznie oczywistości naruszenia normy prawnej, z pominięciem kwestii charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja. Taki sposób procedowania w celu ustalenia czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, należy uznać za wadliwy. W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że skoro naruszono normę prawną (art. 155 Kpa), to jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zaś nie badało, czy pozostałe przesłanki rażącego naruszenia prawa miały miejsce. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż M. G. oraz J. K. wyrazili w 2008 r. zgodę na zmianę decyzji z 2005 r. w kwestii powierzchni zabudowy działki M. P. (określanego dalej jako "skarżący"), a kwestię dachu pozostawili w kompetencji właściwego organu. Po otrzymaniu zaś decyzji z 2008 r. oświadczyli, że nie zgłaszają do niej żadnych uwag. Natomiast składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 r. oświadczyli, że zgody takiej nigdy nie złożyli. Zatem w sytuacji budzącej wątpliwości Kolegium powinno było przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jakie było rzeczywiste ich stanowisko w tej kwestii. Stwierdzenie zgody stron oznaczałoby, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 806/11, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2008 r., decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji. Skarżący wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2013 r. Skarżący podnieśli, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2008 r. była już uprzednio rozpatrywana w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które decyzją z [...] października 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2010 r. stwierdziło nieważność tej decyzji. Powyższe decyzje nadzorcze uchylone zostały w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podczas wydawania decyzji z [...] października 2009 r. w składzie orzekała P. J., która także była w składzie wydającym decyzję z [...] sierpnia 2013 r. Z kolei decyzję z [...] kwietnia 2010 r. podpisał M. J., który podpisał także decyzję z [...] sierpnia 2013 r. Stanowi to naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło wnioskodawcy przedstawienia nowych oświadczeń uczestników postępowania biorących udział w uzgodnieniach poprzedzających wydanie decyzji nr [...]. W ich ocenie organ błędnie uznał jakoby oboje Państwo L. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Świadczy o tym zarówno treść złożonych oświadczeń, jak i zachowanie się ww. osób. Na dowód twierdzeń przedłożyli również oświadczenia C. R., K. W. E. Z. A. Z. A. P. i M. P., potwierdzające, że M. G. oraz J. K. wyrazili w 2008 r. zgodę na zmianę decyzji z 2005 r. Końcowo zaznaczyli, że w sprawie doszło do nadużycia prawa podmiotowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa podało, że niewątpliwie zarówno decyzję z [...] października 2009 r. uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10 oraz wydaną w wyniku tego wyroku decyzję z [...] sierpnia 2013 r. podpisała ta sama osoba Kolegium, tj. P. J.. Podobnie decyzję z [...] kwietnia 2010 r. również uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10 oraz, wydaną w wyniku tego wyroku, decyzję z [...] sierpnia 2013 r. podpisał M. J.. Jednakże należy zauważyć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2013 r. nie zapadła w wyniku zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2009 r. i z [...] kwietnia 2010 r. Wyjaśniło, że treść przepisów dotyczących wyłączenia pracownika nie zobowiązuje organów kolegialnych do wyłączania się pracowników w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy na skutek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Tym samym niezasadne było wnioskowanie o konieczności wyłączenia się pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji z [...] października 2009 r. i z [...] kwietnia 2010 r., uchylonych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10. Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji wskazało, że podstawę wydania decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2008 r. stanowił art. 155 Kpa. Treść tego przepisu wskazuje, iż przesłankami pozytywnymi stosowania art. 155 Kpa są: zgoda stron, zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, brak zakazu wzruszenia ostatecznej decyzji zawartego w przepisach odrębnych. Przy czym wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, a brak którejkolwiek z nich skutkuje odmową zmiany lub uchylenia decyzji. Podkreśliło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przez zgodę strony należy rozumieć zgodę wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która to zgoda stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 Kpa, a jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie niewątpliwie stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu dla działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. G. w Dzielnicy U. W. byli M. G. oraz J. K. W wiążących w sprawie wyrokach z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10 i z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 806/11, sądy administracyjne stwierdziły, że zachodzi konieczność wyjaśnienia, jakie było rzeczywiste stanowisko małżonków M. G. oraz J. L. co do wniosku o zmianę przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Treść materiału dowodowego dotyczącego tej kwestii jest co najmniej kontrowersyjna, a niektóre okoliczności sprawy mogłyby wskazywać na to, że małżonkowie L. faktycznie godzili się na zmianę pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Nie przesądzając jednak o wyniku postępowania Sądy obu instancji wskazały na konieczność stanowczego wyjaśnienia tej kwestii. Organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2008 r. pismem z [...] października 2007 r., Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, wskazując jednocześnie zakres proponowanych zmian. Organ jednocześnie pouczył strony, że ewentualne zastrzeżenia dotyczące powyższej zmiany należy zgłaszać w terminie 7 dni od dnia odbioru zawiadomienia. W ocenie Kolegium tak sformułowana treść zawiadomienia faktycznie nie stanowiła jednoznacznego wezwania do wyrażenia stanowiska odnośnie zgody na zmianę decyzji. Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu było uzyskanie wyrażonej wprost i wyraźnie zgody wszystkich stron. Podał, że pismem z 12 listopada 2007 r. M. G. i J. K. wyraźnie wskazali, że są przeciwko zmianie decyzji Nr [...] z [...] października 2005 r. Na tym etapie, w ocenie Kolegium, nie było wątpliwości, że ww. strony są przeciwne proponowanej zmianie decyzji. Jednakże wobec kolejnego pisma z 26 listopada 2007 r., w którym M. G. i J. K. wskazali, że nie będą wnosić zastrzeżeń dot. wielkości wskaźnika zabudowy nie przekraczającego wartości równej 0,30, a w zakresie kształtu dachu, że decyzja powinna pozostać w gestii władz architektonicznych, i że są przekonani, że rozpatrując wniosek inwestora organ I instancji dokona wnikliwej analizy czynników mających wpływ na potencjalne zmiany między innymi w zakresie parametrów nowej zabudowy, pojawiły się poważne wątpliwości co do charakteru przedmiotowego pisma - czy jest to zmiana stanowiska ww. stron polegająca na udzieleniu zgody na zmianę decyzji, czy może zgoda na zmianę jednego z parametrów zabudowy pod warunkiem jednak przeprowadzenia wnikliwej analizy różnych czynników, co nie jest przecież istotą postępowania w przedmiocie zmiany decyzji. Niewątpliwie jednak pismem tym nie wyrażono w sposób jasny, nie budzący wątpliwości zgody na zmianę decyzji. W ocenie organu brak zgody na zmianę ww. decyzji potwierdza oświadczenie M. G. zawarte w skardze kasacyjnej z 21 lutego 2011 r. oraz J. L. złożone w piśmie z 5 stycznia 2013 r., oba ponowione w wystąpieniu pełnomocnika ww. osób z 4 listopada 2013 r. Zdaniem Kolegium powyższego nie mogą podważyć oświadczenia pozostałych stron postępowania przedstawione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie jest bowiem rolą innych stron postępowania dokonywanie wykładni oświadczeń woli złożonych przez M. G. i J. L., a brak powyższego elementu świadczy o rażącym naruszeniu art. 155 Kpa. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie stwierdzono, aby zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, co potwierdzono również w wiążącym wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 983/10. Skarżący w skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2014 r. wnieśli o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, 10 § 1, art. 16, art. 24 § 1 pkt 5, art. 77 § 1, art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, - art. 65 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2012 r., poz. 121, ze zm., dalej: "kc"), poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni woli stron postępowania oraz art. 5 kc, poprzez jego pominięcie w trakcie rozważania oświadczeń woli złożonych przez strony postępowania, - art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), polegające na niezastosowaniu się do wskazania wyjaśnienia rzeczywistego stanowiska stron co do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 24 §1 pkt 5 Kpa wskazali, że skoro zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 Kpa wyłączeniu podlega pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to w wydawaniu obecnych orzeczeń przez SKO wyłączeni są wszyscy pracownicy, którzy wydawali obie decyzje w sprawie w 2009 r. Co więcej decyzje te zostały nie tylko zaskarżone (czego wymaga przepis), ale także uchylone przez sądy administracyjne. Były to więc w świetle prawa decyzje nieprawidłowe. Dlatego też w niniejszej sprawie uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 Kpa podali, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy chcieli przedstawić dowody w postaci oświadczeń uczestników postępowania, które to dowody Sąd Administracyjny uznał za istotne dowody w sprawie, a które to oświadczenia nie znalazły się w aktach sprawy przekazanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem wydania decyzji nr [...]. Niemniej jednak ponownie rozpatrując sprawę organ nawet nie rozważył słuszności zarzutów skarżących: kwestie naruszenia art. 10 § 1 Kpa podczas wydawania decyzji nr [...] zostały całkowicie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...], co stanowi naruszenie zarówno art. 10 § 1, jak i art. 107 Kpa wskazującego niezbędne elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej. Odnośne do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 983/10 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 806/11 stanowczo zaleciły, aby organ zbadał, jakie było rzeczywiste stanowisko państwa L. w sprawie wyrażenia zgody na decyzję nr [...] (zmiany uprzedniej decyzji nr [...]). Tymczasem w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia tego nie dokonano. Jak wynika z powołanych orzeczeń sądowych, wyjaśnienie owej zgody winno dotyczyć okresu wydawania decyzji nr [...], czyli okresu od listopada 2007 r. do końca stycznia 2008 r., albowiem już po wydaniu decyzji nr [...] państwo L. złożyli oświadczenie, że z decyzją się zapoznali i że nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń do wydanej decyzji. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że z oświadczeń państwa L. "(...) można wysnuć wniosek, że zgoda została ówcześnie wyrażona (...). Zgodę stron postępowania może uwiarygodnić także oświadczenie z dnia 14 stycznia 2008 r. E. i A. Z.". Jednakże organ w ogóle nie uwzględnił tych wskazań sądów, lecz znacznie większe znaczenie przypisał oświadczeniom państwa L. złożonym po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. W sprawie wykładni oświadczeń woli złożonych przez uczestników postępowania, skarżący podtrzymali swoje stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ich ocenie zgoda na zmianę decyzji została wyrażona. Podnieśli, że jeżeli z jednej strony można domagać się, aby zgoda ta była wyrażona w sposób bardziej stanowczy i formalny, to z drugiej strony należy jednak uznać, że wobec oświadczeń państwa L. z [...] listopada 2007 r. i [...] stycznia 2008 r. Prezydent W. mógł przyjąć, że uczestnicy udzielili zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy i nadanie inwestycji parametrów zawartych w decyzji nr [...]. W istocie wydając decyzję [...] organ otwarcie stwierdził, że wobec treści oświadczeń uczestników można jedynie mieć "wątpliwości" co do tego, czy państwo L. udzielili zgody na zmianę decyzji administracyjnej. Rozpatrując po raz kolejny sprawę Kolegium wątpliwości tych nie rozwiało, a jedynie zmieniło formę słowną uzasadnienia decyzji. Skarżący stwierdzili, że "wątpliwości" nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż orzeczenie takie ma charakter nadzwyczajny. Brak stanowczego wyjaśnienia przez organ kwestii oświadczeń woli uczestników postępowania i podtrzymanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nr [...] narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 Kpa. Zaznaczyli, iż brak zgody państwa L. na zmianę decyzji administracyjnej i nadanie budynkowi parametrów ustalonych w decyzji nr [...], w zaskarżonej decyzji wywodzi się jedynie z braku w pełni formalnej i pisemnej zgody obojga państwa L. na treść zmienionej decyzji. Tymczasem w wyroku WSA sygn. akt IV SA/Wa 983/10 Sąd Administracyjny wskazał, że "nie wyrażenie zgody na piśmie nie zawsze musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa". Wiąże się z tym pominięcie przez organ kolejnego ustalenia i wyraźnego wskazania Sądu, aby rozważyć w świetle powyższych okoliczności, że "Nie można wykluczyć, iż wydając w 2008 r. decyzję o zmianie decyzji organ procedujący nie miał wątpliwości, że na taką treść decyzji wyraziły zgodę wszystkie strony postępowania". Kwestii, czy można taką możliwość wykluczyć i na tej podstawie stwierdzić rażące naruszenie prawa przez Prezydenta W., w zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważono. Skarżący wskazali, że wobec udzielenia przez państwa L. zgód z 27 listopada 2007 r. i 31 stycznia 2008 r. na wydanie i treść decyzji nr [...], braku późniejszego złożenia odwołania od tej decyzji, braku złożenia odwołania od wydanej w konsekwencji decyzji o pozwolenie na budowę i wobec złożenia przez J. L. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] po upływie ponad roku od jej uprawomocnienia się, skarżący wnieśli o zbadanie, czy państwo L. nie nadużyli swojego prawa podmiotowego. Jednak organ w decyzji nr [...] w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów, co – w ocenie skarżących- stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 kpa, a także art. 5 kc, przez jego pominięcie. Skarżący zwrócili także uwagę, że w wiążącym w sprawie wyroku sygn. akt IV SA/Wa 983/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że konieczną przesłanką wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej jest rozważenie charakteru przepisu, który został naruszony. Tymczasem wydając zaskarżoną decyzję, organ całkowicie zignorował powyższe wskazanie Sądu. Końcowo zarzucili, że organ, pomimo wskazań Sądu w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 983/10 pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia racji gospodarczych lub ekonomicznych skutków, które wywołuje decyzja. W ocenie skarżących nie istnieją pozytywne racje dla uczestników: państwa L. W oświadczeniach z 26 listopada 2007 r. i 31 stycznia 2008 r. zgodzili się oni bowiem na parametry budynku Inwestora. Można zatem stwierdzić, że mają oni formalny interes prawny w sprawie, ale meritum ich uprawnień lub interesów (także gospodarczych) nie zostało naruszone. Podkreślili, że jedyny kwestionowany we wniosku z 6 kwietnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji parametr inwestycji (wskaźnik zabudowy) został ustalony zgodnie z przepisami i jest zgodny z wynikami analizy urbanistycznej - jak prawidłowo ustalono w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...]; był to także ten element decyzji, na który sąsiedzi w sposób w pełni formalny i wyraźny wyrazili zgodę z swoim oświadczeniu z 26 listopada 2007 r. Natomiast istnieją ważne racje gospodarcze, aby nie stwierdzać nieważności decyzji nr [...]. Inwestor w pełni zgodnie z prawem, na mocy ostatecznych i prawomocnych decyzji administracyjnych wybudował budynek i uzyskał dla niego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Budynek jest od 2010 r. użytkowany. Stwierdzenie wydania decyzji nr [...] z rażącym naruszeniem prawa mogłoby potencjalnie skutkować koniecznością rozbiórki budynku i poniesieniem przez Inwestora ogromnych strat finansowych, których pokrycia skarżący dochodzić będzie od Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a."). Może on wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego tylko gdy stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (a contrario art. 134 § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności wskazać, że została ona wydana po uprzednim wyeliminowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10 z obrotu prawnego decyzji obu instancji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Rozpoznając sprawę po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ rozstrzygający sprawę związany był zarówno oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w powołanym wyżej orzeczeniu, co wynika z art. 153 p.p.s.a. Również sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie związany jest oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu, co wynika wprost z powołanego wyżej uregulowania zawartego w art. 153 wskazanej wyżej ustawy. Wskazać też trzeba, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyrok (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1560/97, niepubl.). Przez ocenę prawną, o której stanowi analizowany przepis, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Przy czym obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być tylko wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, CBOSA). Należy zauważyć, iż nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywanie prawne wynikające z oceny sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z wyrokiem Sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 1999 roku, sygn. akt I SA 1089/99, CBOSA). Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Taki efekt postępowania sądowoadministracyjnego postrzegany jest jako gwarancja przestrzegania przez organy wymogu związania orzeczeniem sądu. W przedmiotowej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja, bowiem nie zmienił się ani stan faktyczny ani stan prawny od momentu wydania wskazanego wyroku, a organ nie wykonał wszystkich wskazówek wynikających z wydanego w sprawie wyroku i nie respektował tam wyrażonej oceny prawnej. Z art. 170 p.p.s.a. wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony ale i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikający z art. 170 p.p.s.a. stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów. Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 450/13, CBOSA) W związku z powyższym istotne jest, że w rozpatrywanej sprawie zapadł wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 806/11, oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10. Zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że w postępowaniu przeprowadzonym po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10 nie uwzględniono w całości zawartej w nim oceny, wskazującej na wadliwość kontrolowanego postępowania administracyjnego, związanej z naruszeniem norm prawa procesowego. Skarga dostarcza usprawiedliwionych podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego również z powodu naruszenia art. 170 p.p.s.a. Podstawowa przesłanka wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10 wynika z uznania za niewystarczającą poczynioną w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym analizę sądu w kwestii udzielenia zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Jednocześnie sąd dokonał oceny prawnej, która nie została uwzględniona przez organ, a brak jej przyjęcia jest o tyle istotny w kontekście naruszenia prawa, że stał się przyczyną wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Wskazać bowiem należy, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10 Sąd przesądził, iż: - "Ze zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z 2005 r. pismem z dnia 12 listopada 2007 r. sąsiedzi skarżącego - państwo L. kategorycznie stwierdzili, że nie wyrażają zgody na zmianę decyzji. W następnym piśmie z dnia 26 listopada 2007 r. (data wpływu do organu dnia 27 listopada 2007 r.) oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń co do zmiany wielkości wskaźnika zabudowy nie przekraczającego 0,30, zaś w zakresie kształtu dachu, wskazali, że decyzja należy do gestii władz architektonicznych jako najwłaściwszego podmiotu do profesjonalnej oceny tej kwestii. Następnie powiadomiono strony postępowania (w tym państwa L.) o korekcie wniosku inwestora, po czym została wydana decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy (również doręczona stronom). Dodatkowo, w piśmie z dnia 31 stycznia 2008 r. zredagowanym w imieniu małżonków L., lecz podpisanym przez jednego współmałżonka oświadczono, że po zapoznaniu się z decyzją z 2008 r. o zmianie decyzji nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń do decyzji. Z powyższego można wysnuć wniosek, że zgoda została ówcześnie wyrażona, zaś obecnie po przeszło dwóch latach od jej udzielenia, małżonkowie L. oświadczyli, że tej zgody nie było. Zgodę stron postępowania może uwiarygodniać także oświadczenie z dnia 14 stycznia 2008 r. E. i A. Z..", - "Nie można wykluczyć, iż wydając w 2008 r. decyzję o zmianie decyzji organ procedujący nie miał wątpliwości, że na taką treść decyzji wyraziły zgodę wszystkie strony postępowania. Tych wątpliwości nie miały również jak można wnosić same strony, w szczególności małżonkowie L., którzy wyrazili zgodę na zmianę pow. zabudowy (określając ją na 0,30), natomiast kwestię dachu pozostawiając w kompetencji właściwego organu, zaś następnie zapoznając się z treścią decyzji również wyrazili na nią zgodę. Wynika to wprost z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a w szczególności potwierdza, oświadczenie ze stycznia 2008 r. Jest ono podpisane tylko przez jednego małżonka (ale napisane w imieniu obu - nagłówek pisma), a jednocześnie nie wyrażenie zgody na piśmie nie musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.", - "Kolegium w ogólne nie odniosło się do kwestii zgody wszystkich stron na zmianę decyzji (podniesionej w piśmie - stanowisku skarżącego odnośnie decyzji Kolegium z dnia [...] października 2009 r.), nie prowadzono również postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie.", - "(...) wobec istniejących konkretnych okoliczności faktycznych możliwe jest ustalenie, czy faktycznie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji. Stwierdzenie zgody stron oznaczałoby, iż nie doszło do rażącego naruszenia normy prawnej, a zatem i rażącego naruszenia prawa.", - "Orzekając ponownie w sprawie organ wyjaśni, czy decyzja z 2008 r. wydana została za zgodą stron, mając na uwadze, iż nie potwierdzenie stanowiska stron na piśmie nie musi stanowić samo z siebie rażącego naruszenia prawa". - "Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze faktu zakończenia budowy - na podstawie decyzji z 2008 r. wydano prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2008 r. i inwestor wybudował obiekt w nim określony otrzymując od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu - stwierdzić należy, że o ile zgody stron postępowania nie było, to ewentualna konieczność prowadzenia rozbiórki inwestycji nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 r. (nie można też uznać by wywoływała ona nieodwracalne skutki prawne)". Nie można podzielić wywodów organu zawartych w zaskarżonej decyzji, który wskazał, że M. G. oraz J. K. nie wyrazili w sposób jasny, nie budzący wątpliwości zgody na zmianę decyzji (str. 7 zaskarżonej decyzji), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności. W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności może bowiem nastąpić wówczas, gdy zostanie ustalone, że strony nie wyraziły zgody, a nie wówczas, gdy zgoda budzi wątpliwości. Tylko bowiem w tym pierwszym przypadku mamy do czynienia ze stanem, który można uznać za sprzeczny z brzmieniem art. 155 kpa, a zatem przepisem wymagającym uzyskania zgody. W sytuacji, gdy nie jest jasne czy zgoda została wyrażona wywodzenie, że zgoda nie była udzielona byłoby przedwczesne, bowiem nie można byłoby stwierdzić sprzeczności stanu faktycznego z przepisem. Ponadto w razie istnienia wątpliwości nie można mówić o ziszczeniu się przesłanki rażącego naruszenia prawa, które musi być niewątpliwe. Nie można zarzucić organom, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisem przez proste ich zestawienie, bowiem wątpliwości co do stanu faktycznego radzące wątpliwości do kwalifikacji prawnej nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Organ zwrócił w zaskarżonej decyzji uwagę na pismo z 26 listopada 2007 r., w którym M. G. i J. K. wskazali, że nie będą wnosić zastrzeżeń dotyczących wielkości wskaźnika zabudowy nie przekraczającego wartości również 0,30, a w zakresie kształtu dachu, że decyzja powinna pozostać w gestii władz architektonicznych, i że są przekonani, że rozpatrując wniosek inwestora organ I instancji dokona wnikliwej analizy czynników mających wpływ na potencjalne zmiany między innymi w zakresie parametrów nowej zabudowy. Wskazał, że w związku z tym pismem pojawiły się poważne wątpliwości co do jego charakteru – czy to jest zmiana stanowiska ww. stron polegająca na udzieleniu zgody na zmianę decyzję - czy może zgoda na zmianę jednego z parametrów zabudowy pod warunkiem przeprowadzenia wnikliwej analizy różnych czynników (str. 7 zaskarżonej decyzji). Takie stwierdzenie nie może skutkować uznaniem, że ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności, bowiem – jak wyżej wskazano - przypisanie decyzji wady nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter niewątpliwy. Ponadto zawarte w decyzji stanowisko organu jest sprzeczne z wyrokiem WSA w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10, w którym stwierdzono, że ze zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że z pisma z dnia 26 listopada 2007 r., powiadomienia strony postępowania (w tym państwa L.) o korekcie wniosku inwestora, oraz z pisma z dnia 31 stycznia 2008 r. zredagowanym w imieniu małżonków L., lecz podpisanym przez jednego współmałżonka, w którym oświadczono, że po zapoznaniu się z decyzją z 2008 r. o zmianie decyzji nie zgłaszają żadnych zastrzeżeń do decyzji "można wysnuć wniosek, że zgoda została ówcześnie wyrażona, zaś obecnie po przeszło dwóch latach od jej udzielenia, małżonkowie L. oświadczyli, że tej zgody nie było. Zgodę stron postępowania może uwiarygodniać także oświadczenie z dnia 14 stycznia 2008 r. E. i A. Z.". Naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd upatruje również w zawartych w zaskarżonej decyzji stwierdzeniu, iż uznania, że nie doszło do wyrażenia zgody nie mogą podważać oświadczenia pozostałych stron postępowania przedstawione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie jest bowiem rolą innych stron postępowania dokonywanie wykładni oświadczeń woli złożonych przez M. G. i J. L. (str. 7 zaskarżonej decyzji). Tymczasem w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10 Sąd przesądził, że "(...) wobec istniejących konkretnych okoliczności faktycznych możliwe jest ustalenie, czy faktycznie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji. Stwierdzenie zgody stron oznaczałoby, iż nie doszło do rażącego naruszenia normy prawnej, a zatem i rażącego naruszenia prawa." Ponadto należy wspomnieć o kolejnym braku wykonania zaleceń Sądu. Powszechnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. NSA w wiążącym w tej sprawie wyroku z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 806/11 wskazał, że wyznacznikiem dla stwierdzenia nieważności powinna być "ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegająca na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa". Prawidłowo wywodzono w skardze, że organ nie odniósł się do tych zagadnień. Organ powinien zatem wykonać zalecenia Sądu, wynikające z wyroku WSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10, który wskazał, że orzekając ponownie w sprawie organ wyjaśni, czy decyzja z 2008 r. wydana została za zgodą stron, mając na uwadze, iż niepotwierdzenie stanowiska stron na piśmie nie musi stanowić samo z siebie rażącego naruszenia prawa. Ponadto – zgodnie z przywołanym wyrokiem - Kolegium przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i odniesie się do kwestii zgody wszystkich stron na zmianę decyzji (podniesionej w piśmie - stanowisku skarżącego odnośnie do decyzji Kolegium z dnia [...] października 2009 r.). Należy również mieć na względzie, że zgoda przewidziana w art. 155 kpa powinna być uprzednia (tj. udzielona przed wydaniem decyzji z art. 155 kpa). W ocenie Sądu dyskrecjonalna wola stron co do zgody na zmianę decyzji jest ograniczona czasowo, a zmianie treści oświadczenia woli dokonanej po wydaniu decyzji nie można przypisywać takiego samego znaczenia, jak oświadczeniu woli złożonemu przed wydaniem decyzji zmienionej. W przeciwnym razie ujęcie przez ustawodawcę zgody stron jako przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 155 kpa nie miałoby znaczenia. Skoro zaś zasada dyspozycyjności stron, które mają wyrazić zgodę jest ograniczona czasowo, to wycofanie zgody po wydaniu decyzji nie może być uważane za równoznaczne z pierwotnym brakiem zgody (z brakiem ustawowej przesłanki). Ponadto należy wskazać, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2008 r. była już uprzednio rozpatrywana w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które decyzją z [...] października 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2010 r. stwierdziło nieważność tej decyzji. Powyższe decyzje nadzorcze uchylone zostały w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podczas wydawania decyzji z [...] października 2009 r. w składzie orzekała P. J., która także była w składzie wydającym decyzję z [...] sierpnia 2013 r. Z kolei decyzję z [...] kwietnia 2010 r. podpisał M. J., który podpisał także decyzję z [...] sierpnia 2013 r. Celem instytucji prawnej wyłączenia pracownika bądź organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5, w zw. z art. 27 § 1 kpa jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej, przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji, lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienia, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie np. stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Należy tu wspomnieć o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5, w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa, w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz p.p.s.a. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu, gdy w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5, w zw. z art. 27 § 1 kpa) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a kpa). W orzecznictwie przyjmuje się (czego ilustracją może być wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3043/12, CBOSA), że udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Oczywiście nie może uchodzić z pola widzenia i to, że bezwzględny nakaz wyłączania pracownika od ponownego rozpoznawania sprawy po decyzji kasacyjnej organu wyższej instancji (odpowiednio: po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającym skargę) mógłby prowadzić do istotnego zakłócenia w funkcjonowaniu organów orzekających w sprawach administracyjnych (zwłaszcza w przypadku organów dysponujących szczuplejszym aparatem urzędniczym). Na takie niebezpieczeństwo zwrócono już uwagę we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA: z 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 643/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 820/11; z 28 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 874/13, CBOSA). Jednak w ocenie składu orzekającego cel zachowania obiektywizmu, jaki realizuje nakaz wyłączania pracownika przemawia za uznaniem, że działanie organu w choćby częściowo tym samym składzie jest niepożądane. Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", (wobec naruszenia wymienionych przepisów, w tym: art. 153 p.p.s.a., 170 p.p.s.a., art. 7, 77 80 i 155 kpa), art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji, orzekając, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zgodnie z art. 200, w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania.