IV SA/Wa 407/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił orzeczenie Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., którym zawieszono z urzędu postępowanie odwoławcze - od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] - działka ew. nr [...] (obr. [...]), stanowiącej własność p. W. G., poprzez udzielenie E. S.A. zwanej dalej "Inwestorem", zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez tą nieruchomości przewodów i urządzeń w postaci dwutorowej linii napowietrznej wraz z jednym słupem energetycznym - do czasu wydania przez organ II. instancji rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, zwanej dalej "decyzją lokalizacyjna z 2011 roku". Uzasadniając orzeczenie, organ administracji przywołał następujące istotne okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne sprawy: - zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesza się postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; przez wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji; jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub stosunku prawnego albo inne okoliczności, mające znaczenie prawne, - organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym; o takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej; zależność musi być bezpośrednia; gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1698/2007 opubl. w LexPolonica nr 1962381, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); zagadnieniem wstępnym dla danej sprawy są przede wszystkim otwarte przed innym organem bądź sądem zagadnienia prawne, stanowiące brakujący element sprawy indywidualnej odnoszący się do sfery podmiotowej lub przedmiotowej prowadzonej sprawy; związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć wykorzystując własne kompetencje; związek przyczynowo - skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco; zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest bowiem prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art, 12 § 1 K.p.a.); zasadą jest prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np., poprzez jego zawieszenie; samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Kr 538/13, opubl. LEX nr 1343028, dostępny w CBOSA), - w kwestionowanym postanowieniu, jako zagadnienie wstępne, wskazano prowadzone przez organ II. instancji (obecnie - Ministra Infrastruktury i Rozwoju) postępowania odwoławczego od decyzji lokalizacyjnej z 2011 roku, - w orzecznictwie wskazuje się, że w sprawie dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w której nie rozpoczęto realizacji przedsięwzięcia EURO 2012 przed zakończeniem danej imprezy sportowej (1 lipca 2012 r.), mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), a nie przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133), zwana dalej "ustawą o przygotowaniu EURO", nawet, gdy w sprawie została wydana decyzja o lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2013 r., sygn. akt Kp 1/12, wyroki WSA o sygn. akt II SA/Gd 69/14 i 216/14 – dwa ostatnie dostępne w CBOSA); powyższe stanowiło podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - stosownie do art. 130 K.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (art. 130 § 1), a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2); jednakże przepisów § 1 i § 2 nie stosuje się jeśli decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 pkt 2); decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, jeżeli przepis ustawy wyraźnie tak stanowi, - decyzja lokalizacyjna z 2011 roku została wydana przed rozpoczęciem turnieju, EURO 2012, zatem zastosowanie do niej znajdą przepisy ustawy o przygotowaniu EURO; zgodnie z jej art. 34 ust. 1, decyzje administracyjne, wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć EURO 2012, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu, - istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że staje się ona wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna; natychmiastowa wykonalność dotyczy niektórych decyzji z mocy ustawy, a innym decyzjom może być nadana przez organ administracji publicznej (art. 130 § 3 K.p.a.); stanowi to odstępstwo od ustanowionej w K.p.a. zasady, że przed upływem terminu wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu a wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie (art. 130 § 1 i 2), - rygor natychmiastowej wykonalności wygasa z dniem wydania decyzji organu odwoławczego, zmieniającej lub uchylającej decyzję opatrzoną rygorem albo uchylającej rygor oraz z dniem wydania postanowienia organu wyższego stopnia o uchyleniu postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; w przypadku zaś, gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują żadne ograniczenia w jej wykonaniu, - w przedmiotowej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji lokalizacyjnej z 2011 roku z mocy ustawy o przygotowaniu EURO, - ponieważ decyzja lokalizacyjna z 2011 roku została wydana przed zakończeniem finałowego turnieju EURO 2012, zatem skutki prawne, jakie wywołuje należy oceniać, mając na uwadze przepisy na podstawie których została wydana; natomiast uwzględniając późniejsze orzecznictwo sądowe, na kolejnych etapach postępowania (np. decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości), znajdą zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, - postępowanie odwoławcze od decyzji lokalizacyjnej z 2011 roku nie zostało zakończone i nie zostało wstrzymane jej wykonanie - Minister Infrastruktury i Rozwoju, postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., zawiesił je do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, - nie zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji lokalizacyjnej z 2011 roku nie ma wpływu na toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. nr [...], gdyż decyzja ta jest natychmiast wykonalna. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie przepisów: - prawa materialnego - art. 34 ustawy o przygotowaniu EURO poprzez: - uznanie, że decyzja lokalizacyjna z 2011 roku jest nadal wykonalna - pomimo, że turniej EURO 2012 się już odbył, a inwestycja w związku z jego organizacją nie została wykonana; oznacza, że nie było to przedsięwzięcie niezbędne do przeprowadzenia danej imprezy, w rozumieniu art. 1 ust 2 pkt. 1 ustawy o przygotowaniu EURO i nie ma potrzeby realizacji decyzji lokalizacyjnej z 2011 roku, - stwierdzenie, że decyzja lokalizacyjna z 2011 roku jest natychmiast wykonalna, pomimo nie zakończenia postępowań odwoławczych, ściśle powiązanych z tą decyzją, a mających kluczowe znaczenie dla dalszych losów nieruchomości skarżącego, - postępowania - art. 6, 7, 76 i 77 K.p.a.: - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w braku zbadania czy Inwestor spełnił wymogi ogólne, nałożone przez przepisy prawa, a konieczne dla realizacji zakreślonych inwestycji, - poprzez wybiórczą analizę stanu sprawy i nie odniesienie się do wszystkich aspektów zasadności i podstaw prawnych odnośnie decyzji służących realizacji turnieju EURO 2012, które utraciły cel, a dla którego zostały pierwotnie wydane. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W sprawie nie budzą wątpliwości jej istotne uwarunkowania faktyczne. Na dzień wydania skarżonego orzeczenia w obiegu prawnym pozostawała decyzja lokalizacyjna z 2011 roku. W tej sytuacji w pełni trafna jest konstatacja organu administracji, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, w tym uwarunkowań prawnych, z uwagi na szczegółowe uprzednie zreferowanie, nie byłoby zasadne. Sąd uznaje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Bez znaczenia jest w niniejszym postepowaniu, podnoszona w skardze, kwestia czy dane przedsięwzięcie należało zakwalifikować, jako niezbędne do przeprowadzenia turnieju URO 2012 (prezentowana argumentacja odnośnie przeprowadzenia mistrzostw bez faktycznego zrealizowania danego inwestycji). Kwestia oceny zasadności wydania decyzji lokalizacyjna z 2011 roku, dla przedsięwzięcia - zaliczanego uprzednio normatywnie do niezbędnych do realizacji (stosownym rozporządzeniem) - pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Z kolei, z uwagi na wynikającą z mocy prawa natychmiastową wykonalność tego orzeczenia, brak było przesłanek, aby w danej sprawie konieczne było oczekiwanie na rozpatrzenie odwołania od danej decyzji (patrz wyczerpująca argumentacja organu, co do prawnych przesłanek zawieszenia postępowania). Natomiast, sformułowane w skardze wywody odnośnie bezzasadności przypisywania stosownym decyzjom wynikających z nich skutków prawnych, gdy ich wykonanie (zdaniem strony) nie jest już zasadne, jest uwagą skierowaną do prawodawcy. W kontekście orzeczeń wydanych już na podstawie ustawy o przygotowaniu EURO mogą być traktowane jedynie, jako postulat de lege ferenda - ustanowienia tego rodzaju reguły przez prawodawcę. Wskazać jedynie wypada że o ile w danej w kwestii brak jest regulacji szczegółowych, ramy, w jakich można pozbawić skutków prawnych, pozostających w obiegu, orzeczeń administracyjnych, wyznaczają tryby nadzwyczajne przewidziane w K.p.a., służące wzruszeniu ostatecznych decyzji (np. wygaszenie decyzji, w myśl art. 162 § 1). Do czasu wydania ostatecznych orzeczeń, skutkujących wyeliminowaniem z obrotu określonego aktu prawnego, wywiera on w praworządnym państwie stosowne skutki prawne i musi być respektowany przez organy administracji w innych postepowaniach. Tak ma się też sprawa z decyzją lokalizacyjną z 2011 roku w ramach postepowania w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości, prowadzonego aktualnie w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie odnotowano w skardze, że wyekspirowanie daty zakończenia turnieju EURO 2012 wyłącza możliwość zastosowania procedur wynikających z ustawy o przygotowaniu EURO. Nie skutkuje to jednak zniweczeniem skutków prawnych wydanych na podstawie tej ustawy orzeczeń (patrz tak samo: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2215/14 – dostępny w CBOSA). O ile ich bezpośrednia skuteczność wynika z przyznanego im - z mocy prawa - rygoru natychmiastowej wykonalności nie sposób uznać, aby rygor ten mógł upaść po dacie, gdy ustawa nie ma już zastosowanie do procedowania w nowych sprawach. Prowadziłoby to bowiem do destabilizacji stosunków prawnych. Na podstawie decyzji, mających stosowny rygor, mogły być wszak wydawane kolejne orzeczenia także w okresie, gdy ustawa o przygotowaniu EURO bezspornie miała jeszcze zastosowanie. Nie sposób przyjąć, aby zakończenie turnieju skutkowało ex lege modyfikacja skutków prawnych, pozostających w obrocie na ten dzień, orzeczeń administracyjnych. Takie znacznie tej daty musiałoby wynikać z wyrażenia takiej woli przez ustawodawcę – wprost. Uprawnia to konkluzję, że brak możliwości stosowania procedur szczególnych, wynikających z ustawy o przygotowaniu EURO po dacie zakończenia turnieju, nie obejmuje materialnych skutków wydanych przed tą datą orzeczeń. Do skutków tych trzeba zaliczyć natychmiastową wykonalność decyzji organów I. instancji. W tym świetle chybione są zarzuty, dotyczące naruszania przepisów prawa materialnego, zarówno gdy chodzi o stosowną kwalifikację przedsięwzięcia (co - jak wskazano - wykracza poza granice sprawy) jak i przyjęcie przez organ, że w sprawie brak przesłanek do zawieszenia postępowania, skoro pozostaje w obrocie decyzja lokalizacyjna z 2011 roku, mająca rygor natychmiastowej wykonalności. Chybione są zarzuty naruszenia przepisów postepowania, co do ustalenia stanu faktycznego i wadliwych konkluzji w tym zakresie. W zakresie, w jakim ma to znacznie w danej sprawie, kluczowe uwarunkowania faktyczne są bezsporne (także niekwestionowany w skardze). Jak wskazano, istotne znacznie ma wyłącznie pozostawanie w obrocie decyzji lokalizacyjnej z 2011 roku. Czy w sprawie znajdzie natomiast zastosowanie regulacja art. 34 ust. 1 ustawy o przygotowaniu EURO nie jest kwestią wymagającą dokonania ustaleń faktycznych, lecz prawidłowego zastosowania prawa. W danym zakresie - jak wskazano - Sąd nie stwierdził żadnych uchybień. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.