IV SA/Wa 411/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego M. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), stwierdził że odwołanie M. R. (określanego dalej jako skarżący), od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że wymienioną w sentencji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nakazał M. R. usunięcie: 38 szt. topoli, 1 szt. wierzby i 0,88 ha krzewów z terenu działki o nr [...] obręb [...] [...], znajdującej się w międzywalu rzeki [...], tj. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 881 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.). Dalej organ wywodził, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.), zgodnie z którą utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.) oraz zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 710), które weszło w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d (wśród których nie wymieniono spraw dotyczących nakazów usunięcia drzew i krzewów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią), stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia, w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy K.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.), a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Prezes Wód Polskich. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis art. 42 § 1 tej ustawy stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei zgodnie z art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Z dołączonego do akt sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji wynika, że 15 stycznia 2018 r. nastąpiło doręczenie skarżącemu ww. decyzji Dyrektora RZGW w [...] poprzez doręczenie jej R. R.. Doręczenie zastępcze odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe. Pokwitowanie odbioru pisma uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1996 r., sygn. akt III RIM 27/96; wyrok WSA w Opolu z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 198/08; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 611/14). Organ przyjął, że R. R. podjęła się oddania skarżącemu przesyłki zawierającej kwestionowaną decyzję Dyrektora RZGW w [...]. Pokwitowała ona bowiem odbiór przesyłki, a to uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującej woli oddania pisma adresatowi. Termin do wniesienia odwołania upływał po czternastu dniach od dnia doręczenia decyzji, tj. 29 stycznia 2018 r., który przypadał w poniedziałek. Nie był to dzień świąteczny ani dzień ustawowo wolny od pracy. Przedmiotowe odwołanie zostało opatrzone datą 31 stycznia 2018 r. i zostało nadane na poczcie dopiero 5 lutego 2018 r., co potwierdza data stempla pocztowego placówki nadawczej na kopercie, w której nadano odwołanie. Odnosząc się do wskazanych w przedmiotowym piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. okoliczności, iż niedotrzymanie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z powodu jego pracy poza miejscem stałego zamieszkania oraz, że przesyłka została odebrana przez członka rodziny, ale nie właściciela działki, organ wskazał, że nie są to okoliczności, które uprawdopodobniają, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury o braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić jedynie w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody takiej, której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przy ocenie braku winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy, przy uwzględnieniu uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można zatem mówić wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie dającej się przezwyciężyć. W ocenie organu nie wystąpiły przeszkody, których skarżący nie mógł przezwyciężyć. R. R., kwitując odbiór przesyłki, podjęła się oddania jej adresatowi. M. R. mógł nadać swoje odwołanie w dowolnej polskiej placówce pocztowej. Jeśli natomiast pracuje za granicą - mógł złożyć odwołanie w polskim urzędzie konsularnym. W skardze, wywiedzionej dnia 10 stycznia 2019 r. M. R. podał, że zaniedbanie terminu nastąpiło z przyczyn obiektywnych, o których skarżący wspominał w odwołaniu. Przebywał on w tym czasie w delegacji służbowej, poza miejscem zamieszkania. Wyjaśnił, że pracuje jako kierowca w firmie transportowej (import-eksport). Błędem było tylko, że żona odebrała tę przesyłkę, powiadomiła skarżącego telefonicznie, ale nie miał możliwości napisania i wysłania odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1369, dalej – P.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu, organ odwoławczy ma bezwarunkowy obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne. Z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania bądź zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) k.p.a. wiąże ujemne dla strony skutki procesowe. Odwołanie wniesione po upływie wymaganego 14 dniowego terminu jest bezskuteczne i zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu. Takie same następstwa związane są z przekroczeniem 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Następstwa te nie są zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynikają z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt l SA/Gd 1482/9, CBOSa). Jednocześnie istotne jest, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby świadczyć o negatywnej przesłance do zastosowania art. 134 § 1 k.p.a., tj. decyzja I-instancyjna zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym skarżącemu prawie do wniesienia odwołania. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego, w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Wobec powyższego, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, ale wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Gdy organ odwoławczy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Artykuł 134 k.p.a. obliguje organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia jedynie w takiej sytuacji, kiedy organ niespornie ustali, że zażalenie wniesione zostało po terminie. Niesporność ustalenia okoliczności uchybienia terminowi (nadanie przesyłki po terminie, tak jak to zostało bezsprzecznie stwierdzone w rozpatrywanej sprawie) musi być jednoznaczna, zaś wszelkie zaś wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony. W rozpatrywanej sprawie błąd organu polegał na tym, że organ nie odniósł się do twierdzeń strony o faktycznej niemożności złożenia odwołania z uwagi na przebywanie za granica i charakter pracy. Twierdzenie organu, że skarżący podczas pracy mógł udać się do konsulatu, nie wydaje się uwzględniać realiów jego pracy, jako przewoźnika, który ograniczony jest wyznaczoną trasą i terminem dostarczeni przesyłki. Ponadto Sąd podziela pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., II SA/Kr 1366/17, LEX nr 2570140, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie tego terminu. Dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu. Przesłankę braku winy, wymienioną w przepisie art. 58 § 1 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna i nieprzezwyciężalna (w kontekście np. obowiązków pracowniczych, wykonywanych za granicą). Organ o zachowaniu miernika należytej staranności powinien wypowiedzieć się w postanowieniu wydanym w przedmiocie przywrócenia terminu, a nie w postanowieniu stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co stanowi przesądzenie przedwczesne i połączenie dwóch instytucji prawnych, dla których formę stanowią odrębne postanowienia (tj. z art. 134 oraz 58 K.p.a.). Ponownie rozstrzygając sprawę, organ zastosuje przedstawioną wykładnię, oceniając w pierwszej kolejności, czy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu, a zatem organ odniesienie się do elementów, wskazanych w art. 58 K.p.a. w odrębnym postanowieniu. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, z uwagi na błędny procesowe, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.