IV SA/Wa 412/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o pozwolenie na układanie i utrzymanie kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę [...] sp.z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska (dalej też: "organ drugiej instancji", "Minister") z [...] stycznia 2022 r., w którym utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. negatywnie opiniujące wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "[...]". Stan sprawy przedstawia się następująco: Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] pismem z 26 maja 2021 r., działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej [(Dz. U. z 2020 r., poz. 2135, z późn. zm.) - dalej w skrócie: "u.o.m."], wystąpił do Ministra o wydanie opinii w sprawie wniosku spółki o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Minister negatywnie zaopiniował wniosek spółki. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra z [...] sierpnia 2021 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że złożone wnioski, w tym wniosek, o którym mowa w art. 26 u.o.m., są rozpatrywane biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 23 ust. 3 u.o.m. (w związku z art. 26 ust. 4 u.o.m.). Przepis ten wskazuje m.in. na konieczność ochrony interesu gospodarki narodowej. Zdaniem Ministra należy mieć na uwadze, że rozwój morskiej energetyki wiatrowej jest kluczowym elementem transformacji energetycznej kraju. Zdaniem organu, "Blokada" możliwości wyprowadzenia mocy z akwenu, dla którego wydane zostało pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (PSZW) przez innego inwestora, może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju i stwarzać ryzyko niedotrzymania terminów na włączenie nowych mocy z morskiej energetyki wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Zdaniem Ministra, ustawa z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych [(Dz. U. z 2021 r. poz. 234, 784 i 1093) - zwana dalej: "ustawą offshore"], nie daje uprawnień do tego, aby odmienny podmiot budował przyłącze, tj. zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, a inny podmiot, tj. wytwórca wyprowadzał energię elektryczną wyprodukowaną w morskiej farmie wiatrowej przy użyciu tego przyłącza. Ustawa offshore traktuje obie te inwencje łącznie. Świadczy o tym miedzy innymi brzmienie art. 26 ust. 5 pkt 4 tej ustawy, w którym wskazano, że do wniosku do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o wydanie zaświadczenia o dopuszczeniu do aukcji, wytwórca dołącza harmonogram rzeczowo-finansowy budowy morskiej farmy wiatrowej wraz z zespołem urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, zapewniający wytworzenie i wprowadzenie do sieci energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej w terminie określonym w art. 31 ust. 4 pkt 5 ustawy offshore. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wytwórca jest podmiotem budującym zarówno morską farmę wiatrową, jak i zespół urządzeń służących do wyprowadzania mocy z tej farmy. Minister zaznaczył, że rozpatruje przedłożone wnioski, biorąc pod uwagę przesłanki wskazane w art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich. Przepis ten, poza przesłanką bezpieczeństwa i obronności państwa zawiera również przesłankę ochrony interesu gospodarki narodowej (art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m.). W ocenie Ministra wydanie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego dla podmiotu, który nie posiada PSZW powoduje również wystąpienie zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej, z uwagi na zablokowanie takiej lokalizacji na okres nawet 35 lat. Blokada obszaru, na okres 35 czy 10 lat, o czym mowa w art. 26 ust. 6 u.o.m., stanowi zagrożenie dla terminowej realizacji farmy wiatrowej w ramach drugiej fazy systemu wsparcia. Niezależnie od tego czy okres ten będzie wynosił 35 czy 10 lat, takie działanie będzie miało negatywny i długoterminowy skutek, który może w sposób znaczący wpłynąć na bilans elektroenergetyczny kraju, ponieważ może uniemożliwić wyprowadzenie mocy z wybudowanej morskiej farmy wiatrowej do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego. Wskazał, że obszary morskie stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny dla państwa sposób. Nieodpowiednie dysponowanie obszarami morskimi mogłoby doprowadzić do nieuczciwych praktyk rynkowych np. w postaci blokowania konkretnych lokalizacji lub blokowania wyprowadzenia mocy z sąsiadujących ze sobą morskich farm wiatrowych. Umożliwienie wnioskodawcom otrzymania PUUK w pierwszej kolejności mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której inwestor posiadałby PUUK, ale nie posiadałby PSZW. W takiej sytuacji podmioty posiadające PSZW byłyby w sytuacji, gdzie zagrożone byłoby wyprowadzenie energii elektrycznej z morskich farm wiatrowych, co zagrażałoby realizacji celów wynikających z Polityki Energetycznej Polski do 2040 r. (dalej: "PEP2040"). Zdaniem Ministra w obecnym stanie prawnym nie istnieje "lepsza" gwarancja na powstanie morskiej farmy wiatrowej, niż posiadanie PSZW. Minister dokonał oceny wpływu wnioskowanej inwestycji na bezpieczeństwo energetyczne na podstawie PEP2040, które stanowi element bezpieczeństwa państwa. W momencie jego zagrożenia, zmniejsza się możliwość obronności. W jego ocenie biorąc pod uwagę powyższe, PEP2040 choć nie stanowiła źródła powszechnie obowiązującego prawa ze względu na jej strategiczny charakter stanowi jedynie punkt odniesienia. Wobec powyższego cel przedsięwzięcia, tj. wyprowadzanie energii elektrycznej z morskiej farmy wiatrowej za pomocą wnioskowanych kabli, w świetle obowiązujących przepisów, nie może zostać zrealizowany. Zdaniem Ministra wydanie pozwolenia na ułożenie kabli podmorskich, które nie prowadzą do żadnej istniejącej, jak również nie mogą prowadzić do żadnej planowanej morskiej farmy wiatrowej, zagrażałoby interesowi gospodarki narodowej, ponieważ dałoby możliwość zagospodarowania akwenu bez jakiejkolwiek realnej potrzeby, wbrew założeniom efektywnego i racjonalnego wykorzystania obszarów morskich i ich potencjałów rozwojowych. Odnosząc się do kwestii odstąpienia przez organ bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wskazał , że morska energetyka wiatrowa jest nowym sektorem gospodarki, którego rozwój dopiero następuje. Utrwalona wcześniej praktyka rozstrzygania spraw polegała na tym, że Minister Klimatu wydawał pozwolenia na PUUK dla podmiotów, które już posiadały PSZW. Ze względu na nadwymiarową liczbę wniosków o wydanie PUUK, Minister Klimatu i Środowiska przeanalizował możliwość wydania PUUK korzystając z informacji z Systemu Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej oraz Planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że wydawanie PUUK powinno nastąpić po wydaniu PSZW ze względu na ograniczone zasoby obszarów morskich. W opinii Ministra Klimatu i Środowiska nie został naruszony art. 8 K.p.a., dotyczący zasady pogłębionego zaufania, albowiem w momencie powzięcia wiedzy o zagrożeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa zdecydowano o zmianie sposobu załatwienia sprawy. [...] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w skardze na postanowienie Ministra z [...] stycznia 2022 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2021 r., wniosła o uchylenie wydanych w sprawie postanowień; zobowiązanie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] do przedstawienia kopii decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] nr [...] z [...] marca 2016 r. (pozwolenia na ułożenie i utrzymywanie kabli podmorskich odprowadzających energię elektryczną z [...] wydanej na rzecz [...] sp. z o.o.) i Ministra Infrastruktury do przedstawienia kopii decyzji z 13 stycznia 2016 r. (uzgodnienia na ułożenie i utrzymywanie kabli podmorskich odprowadzających energię elektryczną z [...]) wydanej przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz [...] sp. z o.o. - stanowiących dowody faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów; zobowiązanie Ministra Klimatu i Środowiska w trybie art. 145a § 1 ww. ustawy do wydania postanowienia, wskazując Ministrowi sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie wniosku skarżącego o wydania pozwolenia ustalającego lokalizację oraz warunki utrzymywania kabli w obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 26 ust 4 w związku z art. 23 ust. 3 pkt 3 i art. 23 ust. 4 u.o.m. przez wydanie zaskarżonego postanowienia wskutek: błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., przez przyjęcie nieprawidłowego założenia, że wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa uregulowaną w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., podczas gdy wystąpienie zagrożenia "bezpieczeństwa energetycznego kraju" nie zostało wskazane w zamkniętym katalogu podstaw do odmowy dokonania powyższego uzgodnienia określonym w art. 23 ust. 3 u.o.m., a art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. wskazuje przesłankę zagrożenia "bezpieczeństwa i obronności państwa", ewentualnie, wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., poprzez niezasadne przyjęcie, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z wnioskiem skarżącej spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego państwa, a tym samym wypełni przesłankę wystąpienia zagrożenia obronności i bezpieczeństwa państwa, - art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowej sprawie może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa, o którym mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m., podczas gdy Minister nie wykazał na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 4 u.o.m. w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.), że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w sposób zgodny z wnioskiem spółki może spowodować takie zagrożenie, - art. 26 ust. 4 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 i art. 23 ust. 4 u.o.m. przez wydanie postanowienia utrzymującego, które utrzymało w mocy postanowienie pierwotne, wskutek niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m. i przyjęcia, że uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiotowej sprawie spowodowałoby zagrożenie dla interesów gospodarki narodowej, o których mowa w art. 23 ust. 3 pkt 2 u.o.m., podczas gdy Minister nie wykazał na podstawie przepisów odrębnych (zgodnie z wymogiem art. 23 ust. 4 u.o.m. w zw. z art. 26 ust. 4 u.o.m.), że pozwolenie ustalające lokalizację oraz warunki utrzymania kabli w sposób zgodny z wnioskiem skarżącego może spowodować takie zagrożenie, - art. 26 ust. 1 u.o.m w zw. z art. 6 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkiem wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez wnioskodawcę (skarżącego) pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych wydanego zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.m. ("PSZW"), podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, - art. 26 ust. 4 w zw. z art. 23 ust. 4 u.o.m. w zw. z art. 6 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia podjętego w postanowieniu utrzymującym na podstawie dokumentu, który nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, tj. Polityki energetycznej Polski do 2040 r. ("PEP2040") przyjętej uchwałą Rady Ministrów, podczas gdy Minister zobowiązany jest do przeprowadzenia analizy na podstawie przepisów odrębnych, czyli przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do których nie należą uchwały podejmowane przez Radę Ministrów; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odstąpienie przez Ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać przedstawiane zarzuty. Minister - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2022, poz. 329) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] stycznia 2022 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] stycznia 2022 r., w którym utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2021 r. negatywnie opiniujące wniosek o wydanie pozwolenia opisanego w stanie sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej [(Dz. U. z 2020 r., poz. 2135 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.o.m."]. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.m. - układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki ich utrzymywania na tych obszarach; ust. 2 - pozwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje, w drodze decyzji, właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego po zaopiniowaniu wniosku o wydanie tego pozwolenia przez ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych – również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego; ust. 4 - do pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 23 ust. 1c, 2a oraz 3–5 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 23 ust. 2a u.o.m. organy, o których mowa w ust. 2 (w tym minister klimatu i środowiska) wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5. I tak, mając na względzie przytoczone regulacje prawne, przechodząc do oceny legalności kwestionowanego postanowienia, należy wskazać, że Sąd – wbrew zarzutom skargi – doszedł do przekonania, że Minister nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wymienionych w zarzutach skargi, w tym i art. 26 ust. 2 u.o.m., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania, w tym i zarzucanego art. 8 § 1 i 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - których zaistnienie obligowałby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania tego, że "bezpieczeństwo energetyczne państwa" nie mieści się w przesłance "obronności i bezpieczeństwa państwa, o której mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 23 ust. 4 oraz art. 26 ust 4 u.o.m. Przez bezpieczeństwo energetyczne ustawodawca rozumie stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz. U. z 2021 r., poz. 716). Oczywistym jest że energia elektryczna jest niezbędna do funkcjonowania państwa polskiego, a potrzeby na energię będą tylko rosły chociażby z powodu rozwoju cyfryzacji społeczeństwa i gospodarki. Odpowiedni dostęp do energii elektrycznej oznacza przy tym, w aspekcie konieczność realizacji zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 TFUE), zwiększanie udziału w tzw. miksie energetycznym energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, w tym generowanej przez morskie farmy wiatrowe. W ocenie Sądu minister – opiniując wniosek – był jak najbardziej uprawniony do tego aby powołać się na bezpieczeństwo energetyczne, które niewątpliwie jest jedną z kluczowych "składowych" bezpieczeństwa państwa jako stanu "pewności, spokoju, zabezpieczenia, braku zagrożenia, wolności od strachu oraz ochrony przed niebezpieczeństwem" (zob. D. Lerner, A Dictionary of the Social Sciences, Londyn 1964, s. 629). Podobny pogląd wyrażono w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 25 marca 2021 r. (sygn. VII Aga 920/19, Legalis: 2610455), w którym wskazano, że: "Nie można nadto pomijać, że bezpieczeństwo energetyczne stanowi jedną z kluczowych wartości systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z, m.in. art. 5 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska ma obowiązek strzec bezpieczeństwa swoich obywateli, zaś jednym z jego elementów niewątpliwie jest bezpieczeństwo energetyczne". Należy dodać także, że kwestia bezpieczeństwa energetycznego jest uregulowana m.in. w powołanym wyżej Prawie energetycznym, zatem nie mają również uzasadnionych podstaw twierdzenia skarżącej, jakoby brak było przepisów odrębnych, w oparciu o które można zrekonstruować zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Bezzasadny jest także zarzut skargi, w którym podważa się twierdzenie, że warunkiem wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez skarżącą pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych (PSZW). Według Sądu, Minister opiniując negatywnie wydanie wskazanego wniosku zasadnie powołał się na obawę wystąpienia jednego z zagrożeń wskazanych w ustawie, tj. na obronność i bezpieczeństwo państwa (art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m.). Wskazać trzeba, że Minister słusznie dostrzegł, że wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych (tzw. decyzja PUUPK) dla podmiotu, który nie posiada jeszcze pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń dla morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 23 u.o.m. (tzw. decyzja PSZW), mogłoby potencjalnie zagrażać bezpieczeństwu państwa, w ten sposób że "blokowałoby" pod względem przestrzennym wiele akwenów w polskich obszarach morskich tym podmiotom, które posiadają już ostateczne i prawomocne decyzje PSZW. W konsekwencji rodziłoby to zagrożenie wstrzymania/ograniczenia rozwoju farm wiatrowym, a uzyskiwanie energii właśnie z takich źródeł jest w interesie gospodarki narodowej (jako cel długoterminowy) i niewątpliwie przyczynia się do zapewnienia bezpieczeństwa (w tym energetycznego) państwa. Ponadto, co także istotne wydanie dla podmiotu decyzji PUUPK, który planuje dopiero inwestycję posadowienia morskiej farmy wiatrowej i nie posiada jeszcze decyzji PSZW zaburzałoby konkurencję dla podmiotów prywatnych i stworzyłoby nieuzasadnioną przewagę wobec innych podmiotów. Zatem, w ocenie Sądu, Minister słusznie uznał, że powyższe może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego, które niewątpliwie, jak wskazano powyżej, mieści się w definicji bezpieczeństwa państwa. Co prawda podzielić należy twierdzenie spółki, że żaden przepis aktualnie obowiązującego prawa wprost nie uzależnia wydania decyzji PUUPK od uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, niemniej należy wskazać, że systematyka uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji (art. 23 – decyzja PSZW, art. 26 – decyzja PULWUUK, art. 27 decyzja PUUPK) wskazuje na kolejność uzyskiwania niezbędnych pozwoleń i decyzji. Należy zatem zaakceptować przyjętą interpretację przepisów przez Ministra, która – zdaniem Sądu – mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni, która wynika z wykładni o charakterze systemowym i funkcjonalnym. Trzeba zwrócić uwagę, że kwestia układania i utrzymania kabli została uregulowana w ustawie o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej po zagadnieniu wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp. Jednocześnie z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec wzniesienia sztucznej wyspy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że inwestor przed zapoczątkowaniem w ogóle budowy morskiej farmy wiatrowej (bardzo kosztownej inwestycji) winien posiadać wiedzę czy realizacja tej inwestycji jest w ogóle możliwa, a także czy możliwe będzie podłączenie kabli wyprowadzających energię z tych odnawialnych źródeł do krajowej sieci elektroenergetycznej. Zatem za zasadną należy przyjąć wykładnię przepisów i stanowisko Ministra w tym względzie. Tak też wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieprawomocny wyrokach z 29 marca 2022 r. (sygn. IV SA/Wa 1835/21) i 11 maja 2022 r. (sygn. IV SA/Wa 253/22) oraz z 26 maja 2022 r. (sygn. IV SA/Wa 446/22). Dalej, zasadności należało odmówić zarzutom skargi związanym z odwołaniem się przez Ministra do Polityki Energetycznej Polski 2040 (dalej jako: "PEP 2040"). Skarżąca zarzuciła w tym zakresie m.in. naruszenie art. 6 k.p.a. Oczywiste jest, w świetle art. 87 Konstytucji RP, że PEP 2040 nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Ta konstatacja nie prowadzi jednak do wniosku, że dokument ten nie ma znaczenia przy ocenie, czy Minister, jako organ powołany do realizacji polityki energetycznej państwa, nie naruszył prawa opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji kabli podmorskich. Należy przypomnieć, że dokument ten ma formę uchwały Rady Ministrów (podejmowanej na wniosek Ministra Klimatu i Środowiska), której podstawę stanowi art. 15a ust. 1 Prawa energetycznego. Dokument ten wiąże aparat administracyjny podległy Radzie Ministrów oraz określa założenia na jakich powinna być oparta polityka energetyczna państwa. W szczególności, w świetle tego dokumentu, kierunkiem długoterminowym jest zmniejszenie emisyjności sektora energetycznego m.in. poprzez wdrożenie energetyki jądrowej i energetyki wiatrowej na morzu. Jeżeli chodzi o zaplanowaną moc energetyki wiatrowej na morzu, to zgodnie z PEP 2040, moc zainstalowana winna osiągnąć ok. 5,9 GW w 2030 r. oraz 11 GW w 2040 r. Kontrola aktów administracyjnych, w ramach których minister opiniuje określone przedsięwzięcia pod kątem bezpieczeństwa energetycznego państwa, musi uwzględniać specyfikę takiej działalności administracji publicznej. W sposób oczywisty chodzi tu o uznaniowy akt administracyjny, oparty na pojęciach wysoce niedookreślonych, które mają przede wszystkim charakter ekonomiczny oraz geopolityczny, a nieprawny. W pełni znajduje tu zastosowanie pogląd orzecznictwa, że kontrola sądowa decyzji (postanowień) uznaniowych ma charakter ograniczony. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje w szczególności oceny, w jaki sposób organy administracji publicznej, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. I OSK 1761/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej (tj. Rada Ministrów lub właściwy minister), ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, statuującym zasadę trójpodziału władzy (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2020 r., sygn. IV SA/Wa 897/20, publ. jw.). Podsumowując, Minister był uprawniony do dokonywania ocen co do zagrożenia dla bezpieczeństwa energetycznego państwa posiłkując się m.in. PEP 2040. Odparcia wymaga też zarzut wskazujący na naruszenie przez Ministra art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Ministra bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym. Należy podkreślić, że z samego faktu, że w przeszłości minister dopuszczał wykładnię, że możliwe jest wydanie decyzji PULWUUK bez uprzedniego uzyskania decyzji PSZW, nie przesądza jeszcze, że mamy do czynienia z utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. Nawet jeśli uznać, że podane w skardze informacje są wiarygodne – stąd też Sąd nie wzywał o nadesłanie objętych wnioskiem skargi decyzji z 11 marca 2016 r i decyzji z 13 stycznia 2016 r. – i mając na względzie odpowiedź na skargę – to nie można tu mówić o "utrwalonej praktyce". W ocenie Sądu, Minister może zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była niezgodna z prawem. Warto podkreślić, że art. 8 k.p.a. odnosi się do nieodstępowania od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". Jedną z przyczyn odstąpienia przez organ od stosowania dotychczasowej praktyki jest dojście do wniosku, że sprzeciwia się temu interes publiczny leżący u podstaw zaskarżonego aktu lub innego zachowania organu stanowiącego bądź stosującego prawo administracyjne (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I FSK 494/17, publ. jw. i przytoczone tam orzeczenia TSUE i piśmiennictwo). W okolicznościach niniejszej sprawy Minister przyjął taką wykładnię przepisów, która w sposób jak najlepszy chroni bezpieczeństwo państwa (energetyczne) przez jak najszersze umożliwienie wykorzystania akwenów morskich do wytwarzania energii z morskich farm wiatrowych i wyeliminowanie sytuacji, które powodowałyby "blokadę" wykorzystania tych obszarów. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa państwa uzasadniała więc zmianę praktyki orzeczniczej, jeśli oczywiście do niej doszło. Wobec wykazania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie doszło do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.