IV SA/Wa 419/17

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 czerwca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność B. D. zwanej dalej "Wywłaszczoną", położonej w gminie [...], obręb [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni 3,17 ha, przez zezwolenie [...] S. A. z siedzibą w [...] zwanej dalej "Inwestorem" na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i posadowieniu słupa elektroenergetycznego napowietrznej linii 110 kV relacji [...], a także funkcjonowanie linii w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony). Stan sprawy przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2016 roku przedstawia się w sposób następujący: B. D. jest właścicielką nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...], symbolem 9R – tereny rolnicze. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru [...] (Dz. Urz. [...]. Nr [...], poz. [...]) zwany dalej "Planem", przez przedmiotowa nieruchomość przebiega linia elektroenergetyczna 110 kV. Pismem z 24 czerwca 2016r. Inwestor sprecyzował wniosek z dnia 9 lipca 2014r. w ten sposób, że wniósł o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka [...] poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...] służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, a także na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony). Wskazał ponadto, że powierzchnia korzystania z przedmiotowej nieruchomości wynosi 2427,43 m2. Wnioskodawca wniósł również o wskazanie w decyzji, że zezwolenie obejmuje prawo wstępu na nieruchomość w celu przeprowadzenia na nieruchomości przewodów napowietrznej linii 110 kV relacji [...], służących do ochrony odgromowej oraz dystrybucji energii elektrycznej, jak również na funkcjonowanie linii po jej modernizacji w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) oraz prawo wstępu na nieruchomość po przeprowadzeniu prac w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń oraz oznaczenie, iż określone ograniczenia obowiązywać będą w okresie istnienia linii na nieruchomości. Zawiadomieniem Starosty [...] z [...] lipca 2016r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym jaki został zgromadzony w sprawie, jak również o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Starosta [...] 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] przez zezwolenie Inwestorowi na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i posadowieniu słupa elektroenergetycznego napowietrznej linii 110 kV relacji [...], a także funkcjonowanie linii w pasie technologicznym o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony); powierzchnia ograniczenia na przedmiotowej działce wynosi 2427 m2 i oznaczona była na załączniku do decyzji (pkt 1); 2. zobowiązał Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac określonych w pkt 1 niniejszej decyzji, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania (pkt 2); 3. wskazał, że określone w pkt 1 ograniczenie obowiązuje w okresie istnienia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] (pkt 3), 4. wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (pkt 4). Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja ma polegać na wymianie wyeksploatowanego przewodu odgromowego na nowy przewód odgromowy typu OPGW oraz na montażu tłumików drgań na przewodzie OPGW, co niesie ze sobą konieczność podwyższenia i wzmocnienia konstrukcji słupa regulacji zwisów przewodów roboczych, wymiany kompletnych łańcuchów izolacyjnych na nowe, montażu tłumików drgań na przewodach fazowych, malowania słupa, wykonania pomiarów kontrolnych rezystancji uziemień słupa i ewentualną ich naprawę, naprawy wierzchołków fundamentów i ich zabezpieczenie, a także wymiany tablic ostrzegawczych, numeracyjnych i fazowych. Wywłaszczona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2016r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że: – przebudowa linii elektroenergetycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym celem takim jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; – ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z Planem; część opisowa planu zagospodarowania przestrzennego, opisująca przeznaczenie terenu, linie rozgraniczające terenu, zasady zagospodarowania oraz szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu w tym zakaz zabudowy uwzględnia istniejące już linie elektroenergetyczne oraz dopuszcza ich przebudowę, zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem; planowana inwestycja jest uwzględniona w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego; – [...] S. A. z siedzibą w [...], jako przedsiębiorstwo przesyłowe jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami; – z protokołu z rokowań przeprowadzonych [...] maja 2014r. wynika, iż właściciel nie wyraził zgody na ustanowienie służebności za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie [...] zł; z protokołu z rokowań przeprowadzonych w dniu [...].05.2014r. wynika, iż właściciel nie wyraził zgody na ustanowienie służebności za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie [...] zł i jednocześnie zażądał kwoty [...] zł za ustanowienie służebności przesyłu w formie aktu notarialnego; pismem z 11 lipca 2014r. Inwestor ponownie zwrócił się do Wywłaszczonej z prośbą o ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu w formie aktu notarialnego na nieruchomości [...] oraz udostępnienie nieruchomości w celu realizacji zadania dotyczącego modernizacji/konserwacji linii 110 kV relacji [...], wskazując jednocześnie, że brak zgody w terminie 3 dni od dnia otrzymania korespondencji będzie jednoznaczny z brakiem zgody na zawarcie umowy ustalenia służebności przesyłu w formie aktu notarialnego oraz udostępnienia nieruchomości w celu realizacji prac, czego następstwem będzie konieczność skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego; powyższe pismo pozostało bez odpowiedzi; w świetle powyższego organ stwierdził, że rokowania zostały zakończone z wynikiem negatywnym, nie doszło bowiem do zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości; – zgodnie z Planem w sąsiedztwie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV (w korytarzu napowietrznej linii elektroenergetycznej w odległości po 19 m od osi linii w każdą stronę) lokowanie budynków gospodarczych, garaży oraz roboty budowlane i instalacyjne winny odbywać się pod nadzorem właściwego zakładu energetycznego; wnioskowany we wniosku [...] S.A. pas ograniczenia o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) mieści się zatem w ustalonej strefie technologicznej linii wysokiego napięcia 110 kV, a więc jest zgodny z Planem. W związku z tym, że zdaniem Inwestora wnioskowany pas ograniczenia o szerokości 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony) jest wystarczający do przeprowadzenia inwestycji organ orzekający nie mógł rozszerzyć pasa ograniczenia; zaproponowana przez wnioskodawcę szerokość pasa ograniczenia stanowi minimalne niezbędne obciążenie przedmiotowej nieruchomości, w celu jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela; – zakres prac na przedmiotowej nieruchomości polegać będzie na wymianie wyeksploatowanego przewodu odgromowego na nowy przewód odgromowy typu OPGW oraz na montażu tłumików drgań na przewodzie OPGW, co niesie ze sobą konieczność podwyższenia i wzmocnienia konstrukcji słupa, regulacji zwisów przewodów roboczych, wymiany kompletnych łańcuchów izolatorowych na nowe, montażu tłumików drgań na przewodach fazowych, malowania słupa, wykonanie pomiarów kontrolnych rezystencji uziemień słupa i ewentualna ich naprawa, naprawa wierzchołków fundamentów i ich zabezpieczenie, a także wymiana tablic ostrzegawczych, numeracyjnych i fazowych; zaplanowana inwestycja mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; istota zaplanowanego przedsięwzięcia polega bowiem na tym, iż nastąpi demontaż istniejącej linii 110 kV, a następnie budowa w jej miejsce nowej linii wysokiego napięcia; przedmiotowa inwestycja polega de facto na budowie nowych urządzeń przesyłowych w miejscu dotychczas istniejących; istniejąca linia elektroenergetyczna zostanie zdemontowana a w jej miejsce powstanie nowa linia elektroenergetyczna. – zaproponowany przez Inwestora przebieg linii wysokiego napięcia odznacza się najmniejszą możliwą uciążliwością dla właściciela, gdyż przebieg linii się nie zmieni, a to oznacza, iż de facto właściciel nie odczuje żadnej różnicy w zakresie oddziaływania na jego prawo własności obiektu planowanego, w stosunku do już istniejącego; na terenie przedmiotowej nieruchomości pojawi się nowa linia 110 kV w miejscu istniejącej; umiejscowienie linii jest zgodne z Planem, a zatem o zmianie przebiegu linii można było mówić co najwyżej na etapie ustalania Planu. Wywłaszczona wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku. W skardze sformułowano zarzut: – naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji bez wniosku uprawnionego pomiotu, jak również zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do obiektów istniejących, a nie nowozakładanych, w sytuacji kiedy zastosowanie mógłby mieć jedynie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami; - wadliwego ustalenie, że pas służebności powinien rozciągać się na szerokość 18 m (po 9 m od osi linii w obie strony), kiedy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczony pas to po 19 m od osi linii w każda stronę; - braku analizy możliwości mniej uciążliwego przeprowadzenia inwestycji w technologii linii skablowanej zamiast linii napowietrznej i braku nakazania inwestorowi obowiązku przebudowy linii napowietrznej na linię kablową; – naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej z czego wywodzono nieważność decyzji organu II i I instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie. W piśmie z dnia 26 maja 2017r. Inwestor - [...] S.A. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w związku z jego zreferowaniem powtarzanie go nie byłoby celowe. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Odnośnie pierwszego zarzutu skargi (wydania decyzji bez wniosku uprawnionego podmiotu) należy podnieść, że w myśl art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Wniosek o wydanie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń może złożyć nie tylko organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, ale także inna osoba lub jednostka organizacyjna. Choć z przepisu to wprost nie wynika, to należy zakładać, że chodzi o osobę lub jednostkę, która będzie realizowała cel publiczny, dla którego realizacji wydawane jest zezwolenie. Obecnie zgodnie przyjmuje się, że podmiotem, który może wystąpić o wydanie zezwolenia jest przedsiębiorca przesyłowy (bez względu na formę organizacyjnoprawną, w jakiej działa i bez względu na to, czy udział w jego kapitale ma Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). W przedmiotowej sprawie niezasadny jest zarzut skarżącej braku wniosku uprawnionego podmiotu. Z akt postępowania administracyjnego niezbicie wynika, iż inwestor – [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpił do Starosty Powiatowego [...] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej. Inwestor jako przedsiębiorca zajmujący się zawodowo przeszyłem energii elektrycznej był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także kolejny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie zamiast art.124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może bowiem znaleźć zastosowanie jedynie do budowy nowych urządzeń, nie zaś do przebudowy urządzeń istniejących. Powszechnie prezentowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wszelkie prace, które służą zakładaniu, prowadzeniu lub modernizacji urządzeń przesyłowych, czyli budowę, przebudowę, rozbudowę i montaż obiektu budowlanego (vide wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 2647/14, wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1669/15 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega bowiem wątpliwości, że w pojęciu "zakładania urządzeń" mieści się zarówno ich budowa, jak i przebudowa czy też modernizacja. Nie ma znaczenia, czy właściciel urządzeń przesyłowych nazwał inwestycję budową, przebudową, czy modernizacją, również z tego powodu iż okoliczność istnienia napowietrznej linii, energetycznej nie może stać na przeszkodzie, aby inwestor prowadził roboty budowlane związane z jej przebudową. Przebudowa istniejącej linii energetycznej jest bowiem w istocie nową inwestycją - wnioskodawca zakłada na nieruchomości nowe przewody linii: napowietrznej - a więc nowymi robotami budowlanymi, dla wykonania których niezbędne jest - wobec braku zgody właściciela nieruchomości - uzyskanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prace realizowane przez inwestora na nieruchomości skarżącej są objęte dyspozycją art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego zarzut skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. Odnośnie kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe określenie zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Sąd podziela stwierdzenia organów, że w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla ustalenia zakresu korzystania z nieruchomości przez właściciela urządzeń nie mają bezwzględnie wiążącego charakteru postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji w ramach postępowania, prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zobowiązany zbadać zgodność wniosku inwestora z ustaleniami planistycznymi, a ta zachodzi w niniejszej sprawie oraz zweryfikować, niezbędny oraz konieczny dla realizacji inwestycji, obszar ograniczenia, w którego granicach mają być zlokalizowane urządzenia elektroenergetyczne. Ten niezbędny obszar nie musi być zgodny z obszarem wyznaczonym w planie miejscowym, bowiem w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazuje się obszar, który jest niezbędny do realizacji konkretnych przedsięwzięć. Inwestor posiadający niezbędną wiedzę i doświadczenie w tej kwestii proponuje granice tego obszaru, zaś organ go weryfikuje. Jednocześnie należy wskazać, że organ administracji - prowadząc postępowanie w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - oceniał je względem dyspozycji art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro pas o szerokości 18 m jest wystarczający do pobudowania urządzeń infrastrukturalnych, a ponadto mieści się w granicach wyznaczonych Planem brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu, że wnioskowany pas terenu nie jest wystarczający dla danego rodzaju przedsięwzięcia o konkretnych parametrach (ilość, rodzaj linii, wysokość podwieszenia itp.). Trzeba wskazać, że rezerwa terenu, zakreślona w Planie wobec przebiegu linii, ma niejako charakter uniwersalny – nie jest związana z cechami konkretnego przedsięwzięcia. Jego realizacja na warunkach niewykraczających poza przewidziane w Planie (teren, gdzie ustanowiono ograniczenia mieści się w pasie zakreślonym w tym akcie) oznacza, że ingerencję w prawa własności dokonano w granicach wyznaczonych przepisem prawa miejscowego, jakim jest Plan. W tym kontekście bezzasadne są zarzuty braku rozważenia innych możliwości realizacji – np. jako linii podziemnej. O ile tego rodzaju przedsięwzięcie przewidziano by w Planie, niezasadne byłoby wyznaczenie w nim tak szerokich stref technicznych. Tak więc zakres ingerencji w prawa własności został w danym zakresie przesądzony obowiązującym Planem. Reasumując, skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinno nastąpić jedynie w zakresie niezbędnym dla posadowienia oraz późniejszego korzystania z urządzeń przesyłowych, a Inwestor wskazał, że pas ten wynosi po 9 m od osi linii w obie strony, to brak jest jakichkolwiek racjonalnych, jak również prawnych, przesłanek ku temu, aby pas ten rozszerzać w zakresie w jakim miałby dopuszczać to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Organy działały natomiast zgodnie z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 107 K.p.a. odnosząc się do podniesionych zarzutów, jak również wskazując podstawę prawną wydanego orzeczenia, co czyni bezpodstawnym także zarzut wystąpienia przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.