IV SA/Wa 422/09

Dnia 13 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] października 2008 r. nr [...]; II. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz P. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] października 2008 r,: 1) zobowiązał P. L. do sporządzenia przeglądu ekologicznego w zakresie określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji odpadów oraz wód opadowych i roztopowych, powstających w związku z wykonywaniem napraw, myciem, tankowaniem, parkowaniem i garażowaniem autobusów oraz busów na terenie nieruchomości przy ul. [...] w S. oraz przedłożenia go Prezydentowi Miasta S. w terminie do dnia [...] listopada 2008r.; 2) określił zakres przeglądu ekologicznego zgodnie z art. 238 pkt 1 lit a i d oraz pkt 2, 3, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania P. L. od ww decyzji, decyzją z [...] stycznia 2009 r. -zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] października 2008 r. w pkt 1 w części dotyczącej: "zobowiązać do przedłożenia przeglądu ekologicznego Prezydentowi Miasta S. w terminie do dnia [...] listopada 2008 r." i zobowiązało do przedłożenia tego przeglądu w terminie do dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż decyzja z [...] października 2008 r. została wydana w związku z prowadzonym postępowaniem zmierzającym do określenia stopnia uciążliwości dla ludzi i środowiska firmy P. L. "S." powodowanej wykonywaniem napraw, myciem, tankowaniem, parkowaniem i garażowaniem autobusów na terenie ww nieruchomości. W dniu [...] września 2008 r. przeprowadzono oględziny na terenie przedmiotowej posesji i stwierdzono, iż raz w miesiącu tankowanie pojazdów odbywa się z cysterny samochodowej na terenie nieruchomości, część napraw samochodowych wykonywanych jest we własnym zakresie także na tej nieruchomości. Wytworzone podczas wykonywanych napraw odpady w postaci: oleju, filtrów olejowych i powietrza, magazynowane są w pojemnikach - selektywnie - w budynku garażowym. Wody opadowe i roztopowe z terenu utwardzonego nie są ujęte w system kanalizacyjny, wsiąkają w glebę. Powyższe dowodzi, zdaniem Kolegium, iż funkcjonowanie firmy P. L. "S." powoduje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze treść art. 237 ustawy Prawo ochrony Środowiska, organ odwoławczy uznał, iż zasadnie Prezydent Miasta S. nałożył na P. L. obowiązek sporządzenie przeglądu ekologicznego w zakresie określenia uciążliwości dla ludzi i środowiska w zakresie emisji odpadów oraz wód opadowych i roztopowych powstających w zawiązku z prowadzeniem firmy "S.". Nadto Kolegium zauważyło, iż uwagi na miniony już termin, do którego organ pierwszej instancji zobowiązał odwołującego się do przedłożenia przeglądu ekologicznego, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu sporządzenia przeglądu ekologicznego i orzekło o obowiązku jego wykonania do dnia [...] lutego 2009 r., zaś w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. P. L. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2008 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj, art, 241 ust. 1 w zw, z art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie, że istnieją podstawy do uznania możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie emisji odpadów oraz wód opadowych i roztopowych. Zdaniem skarżącego ustalony przez organ stan faktyczny nie pozwalał na uznanie, iż prowadzona przez niego działalność może negatywnie oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Wszelkie czynności związane z działalnością firmy wykonywane na posesji przy ul. [...] w S. mają charakter drobny i nie mogą, w ocenie skarżącego, świadczyć o wystąpieniu możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] października 2009r, Sąd dopuścił G. K. i J. K. do udziału w sprawie w charakterze uczestników. J. K. na rozprawie podniósł, iż firma prowadzona przez skarżącego "działa nielegalnie", zatem dla niego kwestia wykonania bądź niewykonania przeglądu ekologicznego ma drugorzędne znaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2009r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] października 2008 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Dokonując oceny zgodności z prawem wymienionych decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych prawa administracyjnego, w szczególności zasad ogólnych regulujących to postępowanie, jak i zasad postępowania dowodowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 K.p.a., wynika iż w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać (łącznie z przeprowadzaniem dowodów) i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym dokonać analizy wszystkich dowodów, mającej znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie powinno przekraczać granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a., a stanowiącej że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.) i być przedstawiony w sposób przekonywujący w myśl zasady ogólnej z art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zgodnie z art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz.150, ze zm.) - dalej w skrócie: P.o.ś., w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przytoczony przepis stosuje się odpowiednio - według normy art. 241 ust. 1 P.o.ś. - jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji. Z postanowień art. 237 P.o.ś. wynika, iż zwieńczeniem postępowania administracyjnego przeprowadzonego na jego podstawie jest wydanie decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Decyzja ta jest aktem administracyjnym o charakterze uznaniowym, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w ww artykule zwrotem "może". Ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest samo tylko powstanie możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc nie chodzi o to, by skutek taki zaistniał. Zatem okolicznością wymagającą podkreślenia jest to, że przepis ten nie wymaga wystąpienia negatywnego oddziaływania, ale "możliwości" wystąpienia takich skutków. Oznacza to, iż do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczała sama możliwość zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2007, s. 470). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 237 P.o.ś. musi służyć realizacji określonych celów, wynikających w tym przypadku z ratio legis ustawy. W przeciwnym razie działanie organu administracji polegające na nałożeniu na adresata decyzji określonego obowiązku, nie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Szczególnego więc znaczenia przy decyzjach uznaniowych nabiera właściwe, wyczerpujące uzasadnienie dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił wprost realizacji jakich celów ma służyć obowiązek nakładany przez organ ochrony środowiska w drodze decyzji opartej na art. 237 ustawy. Niemniej jednak należy przyjąć, iż przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Przegląd ekologiczny, będący w istocie specjalistyczną ekspertyzą, jednocześnie, jak wskazuje się w piśmiennictwie, przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania i dlatego organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Organ nakładając taki obowiązek powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, dlaczego w konkretnym, ustalonym przez organ stanie faktycznym zachodzi konieczność nałożenia tego obowiązku, inaczej mówiąc podać szczegółowe przyczyny jego nałożenia oraz wykazać, iż osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych (przykładowo zbadania próbek wód opadowych, gleby). Nieprzedstawienie argumentacji powoduje, że podjęta decyzji ma charakter dowolny. Przekładając powyższe rozważania na grunt kontrolowanych decyzji stwierdzić należy, iż organy nie ustaliły, a w konsekwencji nie wykazały w sposób przekonywujący, że działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, czyli skarżącego, wskazuje w sposób bezsporny na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko oraz, źe osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych. W sprawie niniejszej za niewystarczające należy uznać oparcie się przez organy jedynie na wynikach oględzin dokonanych w dniu [...] września 2008 r. w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego oraz złożonych, w ramach tych oględzin, wyjaśnień skarżącego ujętych w sporządzonym protokole oględzin, a następnie powieleniu treści tego protokołu w uzasadnieniach podjętych decyzji. W ocenie Sądu organy rozpoznające przedmiotową sprawę powinny mieć na względzie fakt, iż wydanie decyzji na podstawie art. 237 P.o.ś. musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym mającym na celu wyjaśnienie, czy w związku z działalnością prowadzoną przez skarżącego zachodzi możliwość jej negatywnego oddziaływania na środowisko oraz fakt, iż w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania działalności skarżącego na środowiska nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest zależne od uznania organu. Tymczasem organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uchyliły się od ustaleń i rozważań w przedstawionym wyżej zakresie. W istocie nie wykazały, że ustalenie negatywnego oddziaływania przedmiotowej działalności skarżącego na środowisko nie jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. W tym miejscu należy podzielić podgląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wyrażony w wyroku z 19 grudnia 2007 r, (sygn. akt II SA/Sz 538/07, publ. LEX nr 460845), iż "przegląd ekologiczny jest w istocie opinią specjalistyczną, a zatem koszty jego sporządzenia są wysokie i obciążają prowadzącego tę instalację, co nie jest dla niego obojętne. Jeśli zatem ten sam cel mógłby być osiągnięty w drodze innych środków dowodowych, to sięganie po instrument niewątpliwie najdroższy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Rzeczą organu jest wykazanie, że osiągnięcie celu, jakim jest możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych". Nie przesądzając zatem na obecnym etapie sposobu rozstrzygnięcia sprawy wskazać należy, że przy ponownym jej rozpatrywaniu na podstawie art. 237 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska, organy powinny mieć na względzie przedstawioną wykładnię przepisów prawa materialnego, których zastosowanie winno być poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić z uwzględnieniem zasad wynikających z art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia sporządzić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. dla decyzji o charakterze uznaniowym. Poza wykazanym wyżej uchybieniem organ odwoławczy wydał również zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., bowiem uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części, bez jednoczesnego utrzymania jej w mocy w pozostałym zakresie. Odnosząc się do twierdzeń uczestników postępowania (podniesionych w protokole, wyrażanych w załączonych do zażalenia dokumentach oraz wynikających z akt administracyjnych) zauważyć należy, iż poruszane w nich kwestie wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie można jedynie wskazać, iż przedsiębiorca - stosownie do art. 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004r, o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r., Nr 155, poz. 1095r.) -jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska. Wymienione w przepisie tym obowiązki zabezpieczone są sankcjami państwowymi w postaci uprawnień odpowiednich organów administracji do nadzoru i kontroli nad ich wykonaniem, np. Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej inspekcji Sanitarnej, czy Organów Nadzoru Budowlanego. Prezydent miasta w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności niezwłocznie zawiadamia właściwe organy administracji publicznej (art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności publicznej). Podkreślenia również wymaga, iż nie tylko każdy organ administracji, ale i każdy obywatel, może zawiadomić właściwy organ administracji publicznej, który posiada kompetencje do podjęcia wobec przedsiębiorcy odpowiednich działań kontrolnych, wobec czego będzie on zdolny do wyeliminowania z działalności przedsiębiorcy naruszeń prawa lub odpowiednich zagrożeń - o ile zostaną potwierdzone tym, iż przedsiębiorca, którego działalność podlega określonej pieczy tego organu, narusza prawo (a tym bardziej - gdy jego działalność niesie realne zagrożenia dla zdrowia ludzi, itd.). Zatem jeżeli zachodzi przypuszczenie, że właściciel obiektu budowlanego nie utrzymuje i nie użytkuje obiektu budowlanego (wraz z urządzeniami technicznymi zapewniającymi możliwość użytkowania tego obiektu - jak place postojowe) zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska powinno dojść do zawiadomienia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, czy nadzoru budowlanego o nieprzestrzeganiu stosownych przepisów prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwóch instancjach (art. 15 k.p.a.), Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono -w punkcie II - na podstawie art. 152 P.p.s.a. 2 kolei o kosztach postanowiono - w punkcie III - za zasadzie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.