IV SA/Wa 422/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Rada Miejska w [...] (dalej także jako "Rada" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. dalej: "u.p.p.r."), podjęła uchwałę nr [...] z [...] października 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania. Pismem z 29 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył ww. uchwałę zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj.: - art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.; dalej: "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez określenie w § 4 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak publikacji spowodował, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez uregulowanie w § 2 punkt 2 załącznika do Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] przesłanek odwołania członka Zespołu, co stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., iż w § 4 uchwały wskazano, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Wskazana regulacja przewidująca wejście w życie uchwały bez uprzedniego ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym naruszyła dyspozycję art. 2 ust 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Wskazana wada uchwały stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkujące jej nieważnością. Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została zmieniona w zakresie niektórych przepisów załącznika uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, która zgodnie z § 3 również nie została opublikowana i przewidziała wejście w życie z dniem podjęcia. Zdaniem skarżącego podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego albowiem jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Normatywny charakter uchwały oznacza, że wyznacza adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter normy oznacza, że określa adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, iż nakazy, zakazy lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej, konkretnej sytuacji. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała winna być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od ogłoszenia, chyba, że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak zawarcia w uchwale przepisu przewidującego obowiązek jej opublikowania skutkował natomiast istotnym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością z powodu niemożności wywołania skutków prawnych w niej zamierzonych. Podobnie wadą skutkującą nieważnością dotknięta została uchwała nr [...], która stanowi jednakże akt pochodny wobec uchwały nr [...], a jej byt prawny związany jest ściśle z uchwałą, którą akt ten nowelizuje. Prokurator podniósł także, iż w § 2 punkt 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zawarto katalog przesłanek odwołania członka Zespołu, co stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 94 Konstytucji RP i dodatkowo przemawia za wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł m.in., iż zaskarżona uchwała nie mieści się więc w katalogu aktów wymienionych w art. 13 u.o.a.n., zaś obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Nadto organ zauważył, że przedmiotowa uchwała badana była w trybie nadzoru przez Wojewodę [...], który nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do uchwały, ani nie stwierdził jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego jeżeli będzie to akt normatywny zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy które określają adresata poprzez wskazanie jego cech nie zaś poprzez wymienienie imienia czy nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72-75). Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (który może być jednak w jakiś sposób określony) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza jednak konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady miejskiej stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści artykułu 9 a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, 3) Policji, 4) oświaty, 5) ochrony zdrowia, 6) organizacji pozarządowych, 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Stosownie do treści art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji czy też stosowane środki oraz treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że w tego rodzaju uchwale normy prawne powinny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zdaniem Sądu choć uchwała niewątpliwie zawiera normy o charakterze wewnętrznym i określającym organizację oraz pracę zespołu to jednak w treści uchwały można znaleźć również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Z pewnością część podmiotów wchodzących w skład zespołu nie jest podporządkowana Radzie Miejskiej, czy też Burmistrzowi Miasta, a zatem uchwała określająca tryb powoływania tych osób do składu zespołu jest aktem prawa miejscowego. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Zaskarżona uchwała jest skierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy więc przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia chyba że w uchwale określono by dłuższy termin na jej wejście w życie. Tymczasem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe naruszenie obliguje do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta nie dotyczy tylko jej postanowienia sprzecznego z przepisami prawa dotyczącymi publikacji, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze jest więc warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez niego mocy obowiązującej. Na marginesie należy dodać, że Prokurator słusznie zarzucił, że zawarcie katalogu przesłanek odwołania członka Zespołu w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały, stanowiącego jej integralną część, stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 a pkt 15 u.p.p.r. Okoliczności te mają jednak uboczne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zasadniczą kwestię, jaką jest nieogłoszenie przedmiotowej uchwały w oficjalnym publikatorze. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.