IV SA/Wa 423/21

Warszawa, 8 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność uchwały w całości. 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 423/21 UZASADNIENIE Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Skarżący wniósł o: - orzeczenie nieważności uchwały w całości; - w przypadku nieuwzględnienia wniosku o orzeczenie nieważności w całości, o orzeczenie nieważności załącznika do ww. uchwały, w części, w odniesieniu do przepisów: § 9, w odniesieniu do sformułowania "lub worków", § 9 pkt 3, § 11 ust. 6 i ust. 7, § 13 ust. 1 i ust. 2, § 17 ust. 3. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że ustalony przez ustawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są objęte regulacją uchwały rady gminy, w przedmiocie ustalenia regulaminu czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w ustawie, w każdym z aspektów przekazanych do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w ww. przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa - poprzez nieuregulowanie całości materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości. Tymczasem w żadnym z przepisów regulaminu utrzymania czystości i porządku, który stanowi załącznik do uchwały Nr [...] nie została zawarta informacja o zbieraniu frakcji odpadów o nazwie odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Skarżący dostrzega wprawdzie, że przepisy załącznika do ww. uchwały posługują się niekiedy pojęciami opakowań z tworzyw sztucznych, opakowań wielomateriałowych, itp., nie jest to jednak, zdaniem organu nadzoru wystarczające do uznania, że delegacja ustawowa została wypełniona. Przepis delegujący wymienia wprost jakiego rodzaju frakcje odpadów mają być zbierane selektywnie, co oznacza że brak którejkolwiek frakcji odpadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku stanowi o niewypełnieniu delegacji ustawowej w sposób zupełny. Jak wynika z treści ww. przepisu, kategorie odpadów komunalnych, które należy zebrać, odebrać i przyjąć obejmują ustawowe minimum, które zostało w nim określone. W odniesieniu do: - § 9 pkt 3 uchwały zarzucił, że brak jest podstaw, aby obowiązki w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym rozciągać również na worki. Jest to przykład przekroczenia delegacji ustawowej, - § 11 ust. 6 uchwały zarzucił, że tryb zgłaszania reklamacji określa uchwała wydana na podstawie art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie jest to tym samym materia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, - § 11 ust. 7 uchwały zarzucił, że zgodnie z art. 4 ust.2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, są to odpady, które powinny być przyjmowane przez właściwy PSZOK. Brak regulacji w tej materii stanowi istotne naruszenie powyższego przepisu ustawowego, - § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały zarzucił, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, konieczne jest określenie w regulaminie czystości i porządku, częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie wiadomo zatem w jakim czasie następuje opróżnianie zbiorników przeznaczonych na gromadzenie nieczystości ciekłych, częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych powinna być określona w sposób ustanawiający pewne minimum, nie rzadziej niż co pewien okres czasu, - § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały zarzucił, że przepis delegujący do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nie przewiduje możliwości nałożenia takiego obowiązku, nie przewidziano również podmiotów zobowiązanych do ww. czynności, zatem przekroczono delegację ustawową, - § 13 ust. 2 uchwały zarzucił, że prawodawca lokalny zmodyfikował art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ wbrew § 13 ust. 2 pkt 1, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, - § 17 ust. 3 uchwały zarzucił, że skoro art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy pozwala wyłącznie na wyznaczenie obszaru i terminu deratyzacji, nałożenie ww. obowiązku jest sprzeczne z delegacją ustawową i wykracza poza jej zakres. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśniono, że po przeanalizowaniu zarzutów zawartych w skardze, podjęte zostały czynności związane z przygotowaniem projektów nowej uchwały. W uchwale tej zostaną uwzględnione wszystkie zarzuty Wojewody [...]. Podniesiono także, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ponieważ może bezspornie obowiązywać bez kwestionowanych zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Z kolei przyjmuje się, że do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu czy też niewykonanie upoważnienia ustawowego. Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz.1439). Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może być uchwalony z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej lub brak realizacji zawartych w nim wytycznych. Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Organ nadzoru trafnie zarzucił brak wykonania w zaskarżonej uchwale delegacji ustawowej, która określa minimum zagadnień, jakie uchwałodawca ma obowiązek w niej uwzględnić. Odnosi się to do kategorii odpadów jaką stanowią odpady opakowaniowe wielomateriałowe. Należy wskazać, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 a u.c.p.g określono minimalny katalog frakcji odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu i odbiorowi, zaś w pkt 1 b katalog frakcji odpadów podlegających zbieraniu przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W tym zamkniętym katalogu znajduje się frakcja odpady opakowaniowe wielomateriałowe, której uchwałodawca nie ujął w § 2 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały dotyczących wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych oraz selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Brak stosownych uregulowań, których zakres wyznacza zawarty w ustawie przepis kompetencyjny, stanowi niewypełnienie przez organ uchwałodawczy gminy delegacji ustawowej, a tym samym naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a i b u.c.p.g. Organ słusznie zauważył, że użycie pojęcia zbliżonego jak opakowania wielomateriałowe (w § 2 ust. 8 pkt 2 załącznika do uchwały) nie pozwala na uznanie, że delegacja ustawowa została wypełniona, bo nie jest to pojęcie użyte we wskazanym przepisie ustawy, a także odnosi się jedynie do fakultatywnego zagadnienia, którego gmina nie ma obowiązku zamieszczać w regulaminie. Akt prawa miejscowego musi regulować wszystkie kwestie objęte upoważnieniem, gdyż dopiero wtedy realizuje stawiane przed nim cele. Jeżeli więc Rada Gminy [...] nie uregulowała w zaskarżonej uchwale wszystkich kwestii wskazanych w przepisie kompetencyjnym, to należało uznać, iż okoliczność ta jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Sąd uznał za zasadne w większości pozostałe sformułowane w skardze zarzuty. Według art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. W § 9 pkt 3 uchwały zawarto postanowienie dotyczące zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, do czego zgodnie z ww. przepisem ustawy organ uchwałodawczy nie został jednak upoważniony. W § 11 ust. 6 uchwały zawarto postanowienie dotyczące możliwości zgłoszenia reklamacji w przypadku niewłaściwego świadczenia usług odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ze wskazaniem, że tryb i sposób zgłaszania reklamacji określa odrębna uchwała. Wojewoda słusznie zarzucił, że zagadnienie to nie stanowi materii powierzonej organowi uchwałodawczemu do regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach. Tryb zgłaszania regulacji zgodnie z wolą ustawodawcy ma określać odrębna uchwała wydana na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 6r ustawy. Tak więc kwestionowane postanowienie wykracza poza zakres delegacji wynikającej z art. 4 ustawy. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody dotyczącego § 11 ust. 7 uchwały. Zgodnie z postanowieniem w nim zawartym "Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy mogą pozbywać się następujących frakcji odpadów komunalnych wytworzonych w gospodarstwach domowych także poprzez dostarczenie: 1) przeterminowanych leków - do odpowiednio oznaczonych pojemników przeznaczonych na tego rodzaju odpady, zlokalizowanych na terenie Gminy, 2) zużytych baterii i akumulatorów - do odpowiednio oznaczonych pojemników przeznaczonych na tego rodzaju odpady, zlokalizowanych w wyznaczonych obiektach na terenie Gminy, np. w szkołach, w sklepach, w ośrodkach kultury, 3) małogabarytowego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (tzw. "drobnych elektroodpadów"), tj. telefony komórkowe, ładowarki, płyty CD, baterie i akumulatory, tonery, żarówki itp. - do specjalnych pojemników służących do zbierania tego rodzaju odpadów, zlokalizowanych w wyznaczonych miejscach na terenie Gminy oznaczonych nazwą "Gminny Punkt Elektroodpadów" (GPE).". Zdaniem Wojewody wymienione w tym przepisie odpady według art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy to odpady, które powinny być przyjmowane przez właściwy PSZOK, a brak regulacji w tym zakresie stanowi istotne naruszenie wskazanego przepisu. Uzasadnienie zarzutu jest w związku z powyższym niezwykle lakoniczne. Należy zgodzić się z tym, że wskazane w § 11 ust. 7 uchwały odpady rzeczywiście są frakcjami odpadów, które mają być przyjmowane przez PSZOK. Jednak zważywszy na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy oraz art. 4 ust. 2a ustawy należy zauważyć, że rada gminy może rozszerzyć zakres odpadów podlegających obowiązkowi zbierania i odbierania. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Użyty zwrot co najmniej pozwala na poszerzenie katalogu odpadów. Z kolei z art. 4 ust. 2a pkt 1 ustawy wynika, że rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów. Oznacza to, że odpady takie jak m.in. przeterminowane leki, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie tylko podlegają przekazywaniu do PSZOK. Sąd zwraca także uwagę na treść art. 6r ust. 2d ustawy z którego wynika, że w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Organ nie ma racji także co do tego, że w uchwale brak jest regulacji dotyczącej przyjmowania tego rodzaju odpadów przez PSZOK. W § 3 ust. 1 uchwały zawarto postanowienie z którego wynika, że właściciele nieruchomości mogą dostarczać do PSZOK odpady komunalne, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2 pkt 1-9 wytworzone w gospodarstwach domowych. Według art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy rada gminy ma obowiązek określić w regulaminie częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Postanowienie zawarte w § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały nie realizuje tego obowiązku. Wynika z niego, że "zbiorniki bezodpływowe należy opróżniać z częstotliwością wynikającą z ich pojemności oraz z zużycia wody (ustalanego w oparciu o wskazania wodomierza głównego, a w przypadku braku takiego wodomierza w oparciu o obowiązujące normy zużycia wody), zapewniającą niedopuszczanie do przepełniania się tych zbiorników i wylewania nieczystości ciekłych na powierzchnię ziemi; zbiorniki do gromadzenia nieczystości ciekłych muszą być szczelne, natomiast ich pojemność powinna wystarczać na opróżnianie ich nie częściej niż raz w tygodniu.". Tak skonstruowany przepis dotyczy raczej zagadnienia pojemności zbiorników nieczystości ciekłych, aniżeli częstotliwości pozbywania się tych nieczystości. Użyte sformułowanie powoduje, że częstotliwość pozbywania się nieczystości ciekłych nie została określona, ponieważ zwrot nie częściej niż raz w tygodniu może oznaczać działanie co dwa tygodnie, co miesiąc, co dwa miesiące itp. W § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały zawarto postanowienie o treści : "toalety przenośne przeznaczone do użytku własnego lub publicznego (np. kabiny sanitarne przenośne itp.) powinny być opróżniane, myte i odkażane z częstotliwością: a) w okresie maj - wrzesień - nie rzadziej niż dwa razy w tygodniu, b) w okresie październik - kwiecień nie rzadziej niż raz w tygodniu". Wojewoda słusznie zarzucił, że postanowienie to nie znajduje umocowania w treści art. 4 ustawy. Przepis upoważniający do uchwalenia regulaminu w ramach powierzonych kompetencji rady gminy zagadnień nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku dotyczącego częstotliwości opróżniania i warunków utrzymywania toalet przenośnych. Z kolei postanowienie wynikające z § 13 ust. 2 pkt 1 uchwały o treści "właściciele nieruchomości zobowiązani są do odprowadzania nieczystości ciekłych do sieci kanalizacyjnej, a w przypadku jej braku do zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych z zastrzeżeniem, że urządzenia te muszą być zlokalizowane zgodnie z odrębnymi przepisami prawa oraz w sposób umożliwiający dojazd do tych urządzeń specjalistycznych samochodów służących do ich opróżniania" zostało wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Według tego przepisu przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Oznacza to, że rada gminy w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji zagadnienia uregulowanego ustawą. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach należy określić wymagania w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. O ile postanowienia wynikające z § 17 ust. 1 i 2 uchwały realizują wynikający z ww. przepisu obowiązek, to za jego realizację nie można uznać postanowienia wynikającego z § 17 ust. 3 uchwały. W § 17 ust. 3 uchwały postanowiono, że deratyzację należy przeprowadzać bezzwłocznie w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarno - epidemiologiczne bez względu na to jakiego obszaru dotyczy zagrożenie. Należy wskazać, że obowiązek podejmowania tego rodzaju działań wynika już z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239, z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze z uwagi na rodzaj naruszeń oraz ich zakres, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.