IV SA/Wa 424/21

Warszawa, 8 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów 1. stwierdza nieważność uchwały w całości. 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 424/21 UZASADNIENIE Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Skarżący wniósł o: - orzeczenie nieważności uchwały w całości; - w przypadku nieuwzględnienia wniosku o orzeczenie nieważności w całości, o orzeczenie nieważności orzeczenie nieważności załącznika do ww. uchwały, w części, w odniesieniu do przepisów § 2 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 2 w odniesieniu do sformułowania: "w terminie 2 dni roboczych dla nieruchomości zamieszkałych, w terminie 5 dni roboczych dla działek rekreacyjnych", § 6 ust. 3 w odniesieniu do sformułowania: "wniesione z uchybieniem terminu lub", - zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że w treści uchwały nie przewidziano odbioru frakcji odpady opakowaniowe wielomateriałowe, wskazując jedynie opakowania wielomateriałowe, a zatem frakcje o innej nazwie własnej. W § 2 ust. 1 pkt 2 lit. g przedmiotowej uchwały wymieniono jedynie odpady wielkogabarytowe, co oznacza, że brak w przedmiotowej uchwale frakcji meble i inne odpady wielkogabarytowe. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie przepisów prawa - poprzez nieuregulowanie całości materii przekazanej do regulacji w normie kompetencyjnej, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości. W odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Wojewoda zarzucił, że zgodnie z art. 4 ust.2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, są to odpady, które powinny być przyjmowane przez właściwy PSZOK. Brak regulacji w tej materii istotnie narusza ww. przepis ustawowy. Co do § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz § 6 ust. 3 uchwały organ nadzoru wskazał, że określony termin ma charakter materialny, a zatem jest ze swej istoty nieprzywracalny, co powoduje utratę uprawnień po stronie podmiotu do złożenia reklamacji. Co do zasady terminy tego rodzaju mogą być wprowadzane wyłącznie w drodze ustawy, a nadto brak jest delegacji ustawowej do tego rodzaju ustaleń w uchwale. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśniono, że po przeanalizowaniu zarzutów zawartych w skardze, podjęte zostały czynności związane z przygotowaniem projektu nowej uchwały. W uchwale tej zostanie uwzględniony zarzut Wojewody [...] co do § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały. Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody co do § 6 ust. 1 pkt 2 oraz co do § 6 ust. 3. Wyjaśniła, że z art. 6r ust. 3d wynika, iż przedmiotowa uchwała określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W przepisie brak jest wskazania, iż nie ma możliwości wskazania konkretnych terminów w których można zgłaszać przypadki niewłaściwego wykonania usług. Takie określenie zdaniem Gminy mieści się w zakresie trybu zgłaszania. Określenie terminów jest istotne z punktu widzenia umowy i zasad rozliczania się z przedsiębiorcą - wykonawcą w związku z prawidłowym wykonaniem umowy. Rozliczenia następują w okresach miesięcznych, stąd zgłaszanie nieprawidłowości dotyczące konkretnych odbiorów od właścicieli nieruchomości w wyznaczonych terminach jest zasadne. Podniesiono, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ponieważ może bezspornie obowiązywać bez kwestionowanych zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że z uwagi na istotne naruszenie prawa zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2020 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem jednak nieistotnego naruszenia. Z kolei przyjmuje się, że do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu czy też niewykonanie upoważnienia ustawowego. Materialnoprawną podstawę uchwały będącej przedmiotem skargi stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia uchwały (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz.1439). Treść uchwały będącej aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że poddana kontroli sądowej uchwała, stanowiąca zgodnie z art. 6r ust. 3 ustawy akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Wykonanie tego obowiązku wiąże się z uregulowaniem powyższych zagadnień w odniesieniu do wszystkich frakcji odpadów wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy. Organ nadzoru trafnie zarzucił brak wykonania w zaskarżonej uchwale delegacji ustawowej, która określa minimum zagadnień, jakie uchwałodawca ma obowiązek w niej uwzględnić. Wojewoda zauważył, że w postanowieniach uchwały nie przewidziano odbioru frakcji odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, zaś w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. g wymieniono jedynie odpady wielkogabarytowe, co powoduje, że nie uregulowano zagadnień w odniesieniu do frakcji meble i inne odpady wielkogabarytowe. Należy wskazać, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 a u.c.p.g określono minimalny katalog frakcji odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu i odbiorowi, zaś w pkt 1 b katalog frakcji odpadów podlegających zbieraniu przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W tym zamkniętym katalogu znajduje się frakcja odpady opakowaniowe wielomateriałowe, jak też meble i inne odpady wielkogabarytowe, których uchwałodawca nie ujął w § 2 uchwały w zakresie usług odbierania i przyjmowania oraz zagospodarowania odpadów komunalnych w zamian za uiszczaną opłatę lub też nie ujął tylko w ramach usługi przyjmowania odpadów przez PSZOK. Jednak w zakresie uregulowania dotyczącego usługi przyjmowania odpadów w PSZOK tych naruszeń dotyczących zakresu obowiązków zdaniem sądu jest więcej, ponieważ w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały nie zawarto przeterminowanych leków czy chemikaliów. Te ostatnie zostały wskazane jedynie tytułem przykładu jako rodzaj odpadów niebezpiecznych, choć odpady niebezpieczne tworzą odrębną frakcję odpadów. Brak stosownych uregulowań, których zakres wyznacza zawarty w ustawie przepis kompetencyjny, stanowi niewypełnienie przez organ uchwałodawczy gminy delegacji ustawowej, a tym samym naruszenie tj. art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a i b ustawy u.c.p.g. Akt prawa miejscowego musi regulować wszystkie kwestie objęte upoważnieniem, gdyż dopiero wtedy realizuje stawiane przed nim cele. Jeżeli więc Rada Gminy [...] nie uregulowała w zaskarżonej uchwale wszystkich kwestii wskazanych w przepisie kompetencyjnym, to należało uznać, iż okoliczność ta jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody dotyczącego § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały. Zgodnie z postanowieniem w nim zawartym zakres usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych w zamian za uiszczaną opłatę obejmuje odbieranie i zagospodarowanie następujących frakcji odpadów komunalnych wytworzonych w gospodarstwach domowych: a) przeterminowanych leków - dostarczanych przez Właścicieli do odpowiednio oznaczonych pojemników przeznaczonych na tego rodzaju odpady, zlokalizowanych na terenie Gminy, b) zużytych baterii i akumulatorów - dostarczanych przez Właścicieli do odpowiednio oznaczonych pojemników przeznaczonych na tego rodzaju odpady, zlokalizowanych w wyznaczonych obiektach na terenie Gminy, np. w szkołach, w sklepach, w ośrodkach kultury, w siedzibie Urzędu Gminy itp., c) małogabarytowego zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (tzw. "drobnych elektroodpadów"), tj. telefony komórkowe, ładowarki, płyty CD, baterie i akumulatory, tonery, żarówki itp. - dostarczanych przez Właścicieli do specjalnych pojemników służących do zbierania tego rodzaju odpadów, zlokalizowanych w wyznaczonych miejscach na terenie Gminy oznaczonych nazwą "Gminny Punkt Elektroodpadów" (GPE). Zdaniem Wojewody wymienione w tym przepisie odpady według art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy to odpady, które powinny być przyjmowane przez właściwy PSZOK, a brak regulacji w tym zakresie stanowi istotne naruszenie wskazanego przepisu. Uzasadnienie zarzutu jest niezwykle lakoniczne i niezrozumiałe. Należy zgodzić się z tym, że wskazane w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały odpady rzeczywiście są frakcjami odpadów, które mają być przyjmowane przez PSZOK. Jednak zważywszy na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy oraz art. 4 ust. 2a ustawy należy zauważyć, że rada gminy może rozszerzyć zakres odpadów podlegających obowiązkowi zbierania i odbierania. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Użyty zwrot co najmniej pozwala na poszerzenie katalogu odpadów. Z kolei z art. 4 ust. 2a pkt 1 ustawy wynika, że rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów. Oznacza to, że odpady takie jak m.in. przeterminowane leki, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny nie tylko podlegają przekazywaniu do PSZOK. Sąd zwraca także uwagę na treść art. 6r ust. 2d ustawy z którego wynika, że w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Organ nie ma racji także co do tego, że w uchwale brak jest regulacji dotyczącej przyjmowania tego rodzaju odpadów przez PSZOK. W § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały zawarto postanowienie z którego wynika, że w zakresie usług odbierania i zagospodarowania odpadów w zamian za uiszczaną opłatę mieści się przyjmowanie od właścicieli w PSZOK określonych frakcji odpadów wytworzonych w gospodarstwach domowych. We wskazanym postanowieniu pominięto jednak frakcję przeterminowanych leków. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody co do wskazywanych przez niego naruszeń wynikających z postanowień § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały. Stosownie do treści art. 6r ust. 3d ustawy w tego rodzaju uchwale rada gminy ma obowiązek określić także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ocenie sądu wynikające z przepisu ustawy upoważnienie do określenia trybu postępowania reklamacyjnego obejmuje uprawnienie do określenia terminu do złożenia reklamacji. Mając powyższe na uwadze z uwagi na rodzaj naruszeń, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.