IV SA/Wa 433/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku nr [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 1998r. ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] w obrębie województwa [...], od węzła "S." w G. do węzła "B." w C., zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. W warunkach realizacji inwestycji - rozdziale II zatytułowanym "Linie rozgraniczające teren" ustalono, iż "za linie rozgraniczające pas drogowy autostrady przyjmuje się linie oznaczone kreską ciągłą koloru czarnego na mapach stanowiących załącznik Nr 1 (Część ogólna Tom I 1a) do niniejszej decyzji, zgodnie z legendą przedstawioną na tych mapach. Linie rozgraniczające teren autostrady pokrywają się z liniami rozgraniczającymi pas drogowy autostrady". Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] czerwca 1998r. - wydaną w wyniku rozpoznania odwołań od powyższej decyzji Wojewody [...] - uchylił zaskarżoną decyzję m. in. w części ustaleń warunków realizacji inwestycji - rozdziału II i rozstrzygnął w tej części w ten sposób, że nadał rozdziałowi II nowe brzmienie o treści "Linie rozgraniczające teren. Ustala się linie rozgraniczające pas drogowy autostrady zgodnie z załącznikiem Nr 1, który stanowi zbiór map z Tomu I 2 pt. mapa ewidencyjna gruntów, wykaz działek do nabycia, będącego załącznikiem do decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji". W uzasadnieniu organ podał, iż uznał zasadność zarzutu dotyczącego wadliwego ustanowienia linii rozgraniczających teren autostrady i uchylił rozdział II decyzji organu pierwszej instancji, wprowadzając rozdział II w nowym brzemieniu. J. R. wniósł o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1998r. Wskazał, iż ustaleniom zawartym w decyzji nr [...] podlega działka nr [...], położona w Z. przy ul. [...], zabudowana budynkiem biurowo - hotelowym. Przez środek budynku przebiegają pokrywające się ze sobą "linie rozgraniczające pas drogowy i teren autostrady" ustalone decyzją nr [...], dlatego wnosi m. in. o wyjaśnienie czy decyzja ta nie ogranicza dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych w prawach do korzystania z nieruchomości objętych "liniami rozgraniczającymi pas drogowy i teren autostrady". Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2008r. wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1998r., podając m. in., iż decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1998r. nie ogranicza dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych w prawach do korzystania z nieruchomości objętych "liniami rozgraniczającymi pas drogowy i teren autostrady", w zakresie terenu nie zajętego pod faktyczną budowę autostrady. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] stycznia 2009r. - po rozpoznaniu zażalenia J. R. - utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. J. R. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu odwoławczego z [...] stycznia 2009r. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2008r. oraz zasadzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister Infrastruktury - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Skarżący na rozprawie zwrócił uwagę na fakt, iż "decyzja objęta wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości co do treści z [...] stycznia 1998r. nie była ostateczna, albowiem w wyniku wniesionych odwołań została zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1998r., nr [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uwzględnił skargę z przyczyn które wziął pod uwagę z urzędu. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2009r. i utrzymanie nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008r. naruszają przepis prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji był art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.). Stosownie do powołanej regulacji prawnej organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie m. in. strony wątpliwości co do treści decyzji. Innymi słowy organ został wyposażony w kompetencje do objaśnienia, w jaki sposób rozumie sens wydanej przez siebie decyzji. Wykładnia wywołuje ten skutek, iż decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wykładni (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 607, 609). Tryb wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ma zastosowanie do rozstrzygnięć znajdujących się w obrocie prawnym (wyrok NSA z 22.10.2008r., sygn. akt II GSK 423/08; wyrok WSA w Warszawie z 5.12.2007r., sygn. akt VI SA/WA 1297/07). Istotne jest też to, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosić się może wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (wyrok WSA w Warszawie z 23.04.2003r., sygn. akt VII SA/Wa 402/07, publ. Lex nr 334265). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1998r. nie była decyzją ostateczną, albowiem została zmieniona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1998r. i dopiero ostatnia z wymienionych decyzja korzysta z przymiotu ostateczności. Wniosek skarżącego z 31 maja 2007r. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji dotyczył decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1998r., w szczególności - jak wynika z treści wniosku - warunków realizacji inwestycji - rozdziału II - zatytułowanego "Linie rozgraniczające teren". Wniosek ten nie został zmodyfikowany w toku postępowania administracyjnego, w tym również w zażaleniu. Wprawdzie w uzasadnieniu środka zaskarżenia profesjonalny pełnomocnik skarżącego w osobie radcy prawnego powoływał się na decyzję z [...] stycznia 1998r. o treści nadanej decyzją z [...] czerwca 1998r., niemniej jednak takiego sformułowania nie można było - w ocenie Sądu - interpretować jako zmiany pierwotnego żądania wniosku. Postanowieniem z [...] sierpnia 2008r. wyjaśniono wątpliwości co do treści wnioskowanej decyzji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem. W oby wymienionych aktach organy odnosiły się do pierwotnej treści decyzji z [...] stycznia 1998r. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1998r., wydaną w ramach postępowania odwoławczego, uchylono decyzję Wojewody [...] m. in. w części dotyczącej ustaleń w warunkach realizacji inwestycji, tj. rozdziału II zatytułowanego "Linie rozgraniczające teren" (w którym posłużono się pojęciami takimi jak "linie rozgraniczające teren autostrady" i "linie rozgraniczające pas drogowy autostrady"), a następnie orzeczono co do istoty nadając rozdziałowi II nowe brzmienie (używając jedynie określenia "linie rozgraniczające pas drogowy autostrady"). Zatem na mocy decyzji wydanej w wyniku rozpoznania odwołań rozdział II decyzji z [...] stycznia 1998r. otrzymał inne brzmienie. Powyższe dowodzi więc, iż decyzja z [...] stycznia 1998r. w chwili obecnej nie występuje w obrocie prawnym w pierwotnej wersji, tylko w wersji nadanej jej decyzją organu odwoławczego z [...] czerwca 1998r. Do tego zmianą została objęta ta część decyzji pierwszoinstancyjnej, której dotyczył wnioskiem skarżącego złożony w trybie art. 113 § 2 K.p.a. W konsekwencji oznacza to, iż organy przedmiotem postanowień wyjaśniających wątpliwości co do treści decyzji nr [...] objęły akt, która nie funkcjonował już w obrocie prawnym w pierwotnym brzmieniu, jako że został zmieniony decyzją z [...] czerwca 1998r. W przedstawionej sytuacji procesowej - w ocenie Sądu - organ pierwszej instancji nie mógł dokonać wyjaśnienia wątpliwości co do treści, a organ odwoławczy utrzymać w mocy takiego rozstrzygnięcia, z uwagi na fakt, iż wyjaśnienie to dotyczyło rozdziału II decyzji nr [...], który w dacie wydania postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji, w brzmieniu pierwotnym nie funkcjonował już w obrocie prawnym. Innymi słowy, skoro w dacie rozstrzygnięcia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie istniała decyzja w wersji pierwotnej, do tego obejmującej część której dotyczył wniosek, niedopuszczalne było wyjaśnienie wątpliwości co do jej treści w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Organ winien mieć na uwadze, co zauważono już wyżej, że wykładnia wywołuje ten skutek, iż decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wykładni. Tymczasem w okolicznościach kontrolowanej sprawy ów skutek nie mógłby nastąpić, albowiem decyzja nr [...] od daty jej wydania, z racji nieobowiązywania w zakresie objętym wnioskiem skarżącego, nie mogłaby posiadać treści nadanej jej przez organ dokonujący wykładni, czyli ten który ją wydał. Przy czym w tym miejscu należy podkreślić, iż Sąd w ramach przedmiotowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie rozważał w ogóle prawidłowości dokonanej wykładni, uznając iż byłoby to przedwczesne z racji wykazywanej wadliwości. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek skarżącego o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z [...] stycznia 1998r., było zastosowanie się do zasady ogólnej postępowania unormowanej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa. W efekcie organ w ramach czynnościach wstępnych winien zwrócić się do skarżącego z pouczeniem o tym, że decyzją ostateczną w sprawie jest decyzja z [...] czerwca 1998r. zmieniająca decyzję z [...] stycznia 1998r. w zakresie rozdziału II (czyli objętego wnioskiem o wyjaśnienie wątpliwości) i zapytać czy w tej sytuacji skarżący modyfikuje ów wniosek przez żądanie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z [...] czerwca 1998r. w części rozdziału II w nowym brzmieniu. Dopiero w oparciu o poczynione ustalenia mógł podjąć dalsze czynności w sprawie. W przeciwnym wypadku obowiązkiem organu winno być umorzenie postępowania w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z [...] stycznia 1998r., ponieważ decyzja ta nie funkcjonowała w pierwotnej wersji w obrocie prawnym w dacie wydania postanowienia o wyjaśnieniu jej treści. Wskazane w postanowieniu organu pierwszej instancji uchybienia dowodzą naruszeniu przez ten organ wymienionych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei wobec faktu niekonwalidowania przez organ odwoławczy uchybień jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, jak również nierozpoznania na nowo sprawy w wyniku wniesienia środka zaskarżenia, należy wymienionemu organowi zarzucić także naruszenie zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. Organ pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania przedstawione w niniejszym orzeczeniu, w szczególności ustali zakres żądania skarżącego i w zależności od jego treści podejmie stosowne czynności w sprawie, łącznie ze zbadaniem swojej właściwości. Organ winien także pamiętać, iż wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji powinien zawierać wątpliwości co do konkretnych elementów treści danej decyzji, a nie odnośnie skutków prawnych jakie wywołuje ta decyzja. Nadto, że przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania i nie sposób ocenić jej w świetle zmienionego stanu prawnego. Organ jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, "jak rozumiał" własną decyzję na datę jej wydania, ale nie posiada uprawnień do dokonania wykładni prawa, w szczególności na inną datę i w zmienionym stanie prawnym. Mając na względzie powyższe Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania -postanowiono w punkcie II - na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349, ze zm.).