IV SA/Wa 433/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta miasta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie [...], na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz alt 31 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., odmawiające dopuszczenia rzeczonego Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na realizacji zabudowy magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha, parkingów samochodowych, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha, drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości powyżej 1 km, sieci kanalizacyjnej o całkowitej długości nie mniejszej niż 1 km, w ramach budowy [...] oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej, przy ul. [...], na dz. ew. nr [...] z obr. [...], nr [...] z obr. [...] w W. oraz na dz. ew. nr [...] z obr. [...], w gm. R. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie [...] (dalej - "Stowarzyszenie"), powołując się na art. 31 k.p.a., wystąpiło o "umożliwienie uczestnictwa na prawach strony" w powyższym postępowaniu. Zdaniem wnioskodawcy, ",ważne wydaje się nasze monitorowanie przebiegu postępowania środowiskowego w celu doprowadzenia do wykonania pełnej oceny OOS oraz usunięcia (...) nieprawidłowości w dokumentacji opisującej wpływ inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Pośrednio ma to znaczenie dla ochrony interesu publicznego, gdyż powyższe monitorowanie może doprowadzić do zatwierdzenia projektu, który minimalizowałby wpływ na środowisko i zdrowie ludzi (...). Organizacja powinna być postrzegana jako rzecznik ochrony interesu publicznego związanego z ochroną istotnych dla miasta wartości, a sam jej udział w postępowaniu powinien przyczynić się do zwiększenia prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia faktów lub aspektów sprawy, bardziej korzystnego gromadzenia materiału dowodowego. Działanie w interesie publicznym powinno przyczynić się do lepszego załatwienia danej sprawy lub do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego (...). W przypadku przedmiotowego postępowania staraliśmy się właśnie kierować powyższymi przesłankami, tzn. skupiliśmy się na istotnych, wg nas, Jw. kwestiach ochrony [...] środowiska. Omówione przez nas kwestie takiej jak ochrona miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza, ochrona miejskiego systemu przyrodniczego oraz ochrona zabudowy w rejonie dróg dojazdowych do Centrum, wydaje się, biorąc pod uwagę obecną niekorzystną sytuację odnośnie jakości powietrza, kwestią dość zasadniczą, gdyż bezpośrednio wpływa na zdrowie publiczne. Jako istotne kryterium dopuszczalności udziału organizacji społecznej jest właśnie aspekt ochrony zdrowia, przyrody (występowanie w tej sprawie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, mających znaczenie dla funkcjonowania społeczności, wymagających ochrony w postępowaniu administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, nasz udział w przedmiotowym postępowaniu wydaje się w pełni uzasadniony, a zarazem wręcz wskazany, by tę role ochrony interesu publicznego wzmocnić w postępowaniu. Uprzejmie prosimy o wzięcie pod uwagę naszych dążeń do bardziej proekologicznego oblicza danej inwestycji oraz dążeń do ujawnienia prawdy o wpływie inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi". Pismem z dnia 10 maja 2013 r., Prezydent W. wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia wspomnianego wniosku o wykazanie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Prezydenta, rzeczony wniosek "w sposób niewystarczający precyzuje istnienie związku między celami statutowymi Stowarzyszenia a interesem społecznym przemawiającym za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu". W odpowiedzi, w piśmie z dnia 28 maja 2013 r. (data wpływu do siedziby organu) Stowarzyszenie stwierdziło, że argumentacja mająca uzasadnić żądanie dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu zawarta została we wniosku z dnia 25 kwietnia 2013 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem Prezydenta, wniosek Stowarzyszenia "w sposób niewystarczający wskazuje związek pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a interesem społecznym przemawiającym za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu (...). W swym wniosku Stowarzyszenie (...) jako "interes publiczny" wskazało ochronę miejskiego systemu regeneracji i wymiany powietrza, ochronę miejskiego systemu przyrodniczego oraz ochronę zabudowy w rejonie dróg dojazdowych do [...] (...). Organ ocenił, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na system przyrodniczy W., w tym na mokotowski korytarz wymiany powietrza oraz na zabudowę mieszkaniową a tym samym brak jest interesu społecznego, którego rzecznikiem mogło być Stowarzyszenie". Stowarzyszenie złożyło zażalenie na powyższe postanowienie. Zdaniem Stowarzyszenia, "interes publiczny przejawia się tu w (...) trzech kwestiach: - wrażliwości rejonu lokalizacji inwestycji: w obrębie korytarza regeneracji i wymiany powietrza (stowarzyszenie występuje to w roli społecznego rzecznika ochrony funkcjonowania tego korytarza w celu ochrony warunków aerosanitarnych w naszym mieście), - tzw. lepszego wyjaśnienia sprawy: Stowarzyszenie w swych pismach wskazało na ważne okoliczności faktyczne, które zostały wg nas nieprawidłowo przedstawione i ocenione w karcie inwestora (...)" - monitorowania sprawy przeprowadzenia oceny OOS z udziałem społecznym: z formalnego punktu widzenia dla ww. inwestycji (...) niezbędne jest przeprowadzenie pełnej oceny OOS, ze względu na rozmiar inwestycji (...) oraz ze względu na niespełnianie przez projekt kryterium selekcji wymienionym w aneksie III dyrektywy Ooś (ElA) (art. 63 ust. 1 ustawy Ooś; spełnione jest tu bez wątpienia kryterium lokalizacyjne: obszar lokalizacji inwestycji Jest obszarem wrażliwym ze względu na występowanie miejskiego korytarza regeneracji i wymiany powietrza, którego prawidłowe funkcjonowanie kształtuje prawidłowe warunki życia w W.". Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium podkreśliło, że w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Udział społeczeństwa w postępowaniu, w toku którego nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko określonego przedsięwzięcia, nie jest zatem konieczny, a co za tym idzie - ewentualne dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu może nastąpić na zasadach ogólnych, w trybie i na zasadach przewidzianych przez art. 31 k.p.a. Stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna pragnąca przystąpić do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby powinna zatem wykazać, że przystąpienie takie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, jak również, że przemawia za tym interes społeczny, przy czym obie te przesłanki powinny zostać spełnione łącznie. Ciężar dowodu spoczywa w tym wypadku na organizacji społecznej; to ona ma wykazać, że przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wymienione w art. 31 1 pkt 2 k.p.a., zostały spełnione. Ocena wypełnienia owych przesłanek w konkretnym postępowaniu należy do prowadzącego owe postępowanie organu administracji publicznej. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, Prezydent W. nie podzielił stanowiska Stowarzyszenia [...] zaprezentowanego we wniosku z dnia 25 kwietnia 2013 r., i odmówił dopuszczenia go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia, ze względu na to, że wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu społecznego, przemawiającego za takim dopuszczeniem. Kolegium nie znalazło podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska w tejże sprawie, Zdaniem Kolegium, Stowarzyszenie [...] wykazało bowiem jedynie w najlepszym razie, że jego cele statutowe uzasadnić mogą dopuszczenie do udziału we wskazanym postępowaniu na prawach strony, stosownie do art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. nie przedstawiono jednak argumentacji mającej potwierdzić, iż za takim dopuszczeniem w niniejszej sprawie opowiada się interes społeczny. Kolegium nie podzieloło w szczególności zaprezentowanego w rozpatrywanym zażaleniu stanowiska, jakoby jedynie dzięki udziałowi Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu możliwe była zapewnienie należytej ochrany powietrza w mieście z jednej strony, z drugiej strony zaś by tylko przy udziale Stowarzyszenia możliwe byłoby należyte wyjaśnienie sprawy oraz wydanie zgodnej z prawem i nie naruszającej interesu publicznego decyzji. Argumentacja mająca uzasadnić dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu odnosi się zresztą w dużej mierze do podważenia zasadności odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla rzeczonego przedsięwzięcia; ocena zasadności takiego odstąpienia wykracza poza granice niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art. 31 k.p.a. Zdaniem Kolegium, argumentacja podniesiona w rozpatrywanym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ma charakter nazbyt ogólny, i tylko w niewielkim stopniu odnosi się do konkretnego przedmiotu tego postępowania. Skutkiem uznania stanowiska zaprezentowanego we wniosku o dopuszczenie za trafne byłoby dopuszczanie organizacji społecznych do udziału w niemal wszystkich postępowaniach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile tylko chęć takiego udziału zostałaby przez owe organizacje zgłoszona, a w konsekwencji — uczynienie z wyjątku, jakim jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu nie będącego stroną takiego postępowania, nie znajdującej wyjątków zasady. W świetle powyższych rozważań Kolegium stwierdziło, iż Stowarzyszenie [...] nie wykazało, że interes społeczny przemawia za odstąpieniem w niniejszej sprawie od zasady, w myśl której udział w postępowaniu administracyjnym biorą jedynie podmioty będące jego stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., i dopuszczeniem go do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, a co za tym idzie - że wymogi zakreślone przez art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały w tym wypadku spełnione. Skargę na powyższe postanowienie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. Strona skarżąca wskazała, że w sprawie nastąpiło błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie przesłanek przemawiających za istnieniem interesu społecznego warunkującego udział Stowarzyszenia w postępowaniu. W ocenie skarżącego argumenty podane w zażaleniu oraz wnioskach (pisma sygn. [...]), przemawiają za udziałem w postępowaniu i wyczerpują kryteria istnienia interesu społecznego w niniejszej sprawie. Przesłanki jakie w nich wskazano, odnoszą się ściśle do projektu inwestycji, oparte o dokumentację środowiskową otrzymaną od Organu BOŚ. W w/w pismach wskazano na ważne przesłanki dot.: a) kwestii "wrażliwości" rejonu lokalizacji inwestycji: w obrębie korytarza regeneracji i wymiany powietrza oraz systemu przyrodniczego miasta (stowarzyszenie występuje tu w roli społecznego rzecznika ochrony funkcjonowania obu systemów w celu ochrony warunków aerosanitarnych w naszym mieście) b) kwestii tzw. "lepszego wyjaśnienia sprawy": stowarzyszenie w swych pismach wskazało na ważne okoliczności faktyczne, które zostały nieprawidłowo przedstawione i ocenione w Karcie Inwestora; rolę "lepszego wyjaśnienia sprawy" pełniona przez organizacje społeczne podkreśla nawet sam Prezydent W. (zob. pismo Prez. W. sygn. [...] dnia [...] lutego 2011r., które Stow. przywołało w trakcie postępowania administracyjnego. W piśmie tym oparto się na kryteriach dopuszczalności uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych podanych w orzeczeniach NSA sygn. II OSK 1038/08 oraz WSA sygn. IV SA/WA 1905/09) c) kwestii monitorowania przeprowadzenia oceny ooś z udziałem społecznym. Zarzucono Kolegium brak przeprowadzenia rzetelnej analizy przesłanek wskazanych ww. pkt a,b,c, pod katem wypełniania przez nie kryteriów interesu społecznego. Zdaniem skarżącego SKO w istocie nie wykazało, czy i dlaczego ww. przesłanki nie spełniają w jego ocenie tych kryteriów interesu społecznego. Stad zasadny wydaje się wniosek, iż Kolegium wydając ww. postanowienie nieprawidłowo ustaliło okoliczności faktyczne ws. istnienia interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu. Wzięcie zaś pod uwagę przedstawionych w przez Stowarzyszenie argumentów merytorycznych wskazujących jednoznacznie na problemy o których mowa w ww. pkt a,b,c , prowadziłoby, wziąwszy pod uwagę orzecznictwo NSA ws. wykazywania interesu społecznego (wyrok II OSK 540/09 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.03.2010r., a także wyrok II OSK 139/09 z dn. 2010-01-20, postanowienia składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r. II GZ 55/09, wyrok sygn. II OSK 1038/08) do uznania, że interes społeczny w tym przypadku istnieje, i w konsekwencji prowadziłoby do włączenia strony skarżącej do postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału (w toczącym się postępowaniu) dotyczącym innej osoby. Gdy żądanie to zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, wówczas organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowanie na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka o zasadności, bądź bezzasadności żądania organizacji społecznej w formie akcyjnego postanowienia (wyrok NSA z 15 lipca 1992 r., V SA/Wa 178/92, NSA 1993, Nr 1, poz. 20; Wspólnota to 1993, nr 44 s. 18), przy czym bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Analizując treść art. 31 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że zawarto tam dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie aby organizacja społeczna mogła skutecznie żądać wszczęcia postępowania. Żądanie to musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., że cele statutowe Stowarzyszenia zawarte w § 10 Rozdział II Statutu pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Pojęcie interesu społecznego nie zostało natomiast w ustawie zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Należy w związku z tym przypomnieć, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez orzekające w sprawie organy przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z koniecznością dokładniejszego wyjaśnienia na gruncie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, wpływu przedsięwzięcia polegającego na realizacji zabudowy magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha, parkingów samochodowych, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha, drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości powyżej 1 km, sieci kanalizacyjnej o całkowitej długości nie mniejszej niż 1 km, w ramach budowy [...] na korytarz regeneracji i wymiany powietrza oraz system przyrodniczy miasta oraz ochronę zabudowy w rejonie dróg dojazdowych do inwestycji, z uwagi na jego lokalizację w powyższych obszarach. Aspekt ochrony zdrowia, powietrza i przyrody przemawia zaś za dopuszczeniem Stowarzyszenia, do udziału w sprawie, bowiem argumentacja wskazana przez Stowarzyszenie wskazuje, iż leży on w dobrze pojętym interesie społeczeństwa. Na marginesie należy wskazać, iż niewątpliwie uzasadniony był postulat organu administracji, aby organizacja społeczna przytoczyła okoliczność konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie. Za wystarczające należało jednak uznać przytoczone powyżej okoliczności, gdyż z nieokreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę organ administracji z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § k.p.a. rozważy zasadność wniosku Stowarzyszenia z 25 kwietnia 2013 r. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.