IV SA/Wa 433/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2021 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] października 2020 r., numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. A. G., prezes zarządu spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca, Spółka) wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., znak sprawy [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzewa. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca wniosła do Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: organ I instancji) o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa z gatunku świerk pospolity o obw. pnia 152 cm. Rosnącego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. Ew. nr [...] z obrębu [...]), do której Spółce przysługuje pełne prawo własności. Jako przyczynę strona wskazała zagrożenie upadku drzewa na dom. Do wniosku dołączono załącznik graficzny - rysunek, określający usytuowanie drzewa w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących na tej nieruchomości, informację z rejestru gruntów oraz wydruk treści księgi wieczystej dla ww. nieruchomości gruntowej, Dział II. W dniu [...] września 2020 r., przy udziale prezesa Spółki, przedstawiciel Urzędu Dzielnicy [...] dokonał oględzin drzewa, sporządził protokół i dołączył zdjęcia z miejsca oględzin. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] odmówił Spółce żądanego zezwolenia na usunięcie drzewa. Pismem z dnia [...] października 2020 r., w ustawowym terminie, Spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], organ odwoławczy, organ II instancji) odwołanie od decyzji organu I instancji. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowo-administracyjnym decyzją SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, podając jako podstawę materialnoprawną przepis art. 83 ust. 1 pkt 1) i 2) oraz ust. 2 pkt 1-3) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2020, poz. 55 ze zm., dalej: ustawa o ochronie przyrody). Skład orzekający SKO analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dostrzegł nieprawidłowości wpływających na konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, bowiem nie narusza ono prawa. W ocenie Kolegium organ rozważył wszystkie okoliczności przemawiające za dokonanym rozstrzygnięciem. Wskazał, że decyzja zezwalająca bądź też odmawiająca wyrażenia zgody na wycięcie drzew jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego i nie jest to stanowisko kontrowersyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto organ powołał się na normy Konstytucji RP dotyczące interesu społecznego i interesu obywateli w połączeniu z zasadami ochrony przyrody, a także wstępne przepisy ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem organu II instancji z akt sprawy wynika, iż drzewo jest żywe, zdrowe i rośnie w odległości około 170 cm od elewacji budynku. Pień jest prosty, korona drzewa regularnie ukształtowana. W dniu oględzin nie stwierdzono występowania gatunków chronionych, ani gniazd ptaków. Nie stwierdzono też symptomów świadczących o osłabieniu systemu korzeniowego oraz zaawansowanym rozkładzie drewna. Stwierdzono kolizję gałęzi drzewa z elewacją budynku. Na drzewie nie zaobserwowano chorób, powodowanych przez grzyby czy szkodniki, mogących wpłynąć na osłabienie statyki drzewa. W ocenie organu odwoławczego brak jest przesłanek, które uzasadniałyby bezwzględną konieczność wycięcia drzewa. Z tych względów skład orzekający nie znalazł podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji. Zauważył, że usytuowanie drzewa w tak dużym mieście jakim jest [...] o znacznym stopniu zanieczyszczenia powietrza, zgoda na usunięcie każdego drzewa, szczególnie drzewa dużego, którego odtworzenie jest praktycznie niemożliwe w obecnych warunkach przyrodniczo - klimatycznych, winna być szczególnie ostrożnie wydawana, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu organ wskazał, że wykonywanie prawa własności zakłada co prawda możliwość swobodnego i nieskrępowanego dysponowania prawem przez właściciela, jednakże konstytucyjna ochrona tego prawa nie wyłącza możliwości jego ograniczenia poprzez wprowadzenie przepisów, wpływających zasadniczo na sposób korzystania z nieruchomości przez jego właściciela i takie właśnie ograniczenie stanowią przepisy ustawy w zakresie usuwania drzew z własnej nieruchomości. W ocenie Kolegium, w świetle przytoczonych regulacji prawnych organ I instancji należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a samo procedowanie organu miało miejsce z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego z uwzględnieniem odrębności wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody. W skardze do Sądu Spółka zarzuciła SKO w [...]: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 145 § 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (zwana dalej: KPA) ze względu na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, o których organ drugiej instancji został poinformowany, co powinno skutkować wznowieniem postępowania. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art 75 § 1, art. 77 § 11, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 KPA poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: a) Nie został w sposób dokładny wyjaśniony stan faktyczny, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa poprzez nieuwzględnienie faktu napierania korzeni na fundamenty; b) Nie uwzględniano utraconych korzyści wynikających z braku możliwości rozbudowy nieruchomości; c) Nie wzięto pod uwagę nasadzeń zastępczych w liczbie 180 sztuk ligustra (zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 2014 r. ustawodawca daje możliwość wydania zezwolenia na wycinkę drzewa w ramach nasadzeń zastępczych, które tutaj już nastąpiło); d) Nie uwzględniono faktu potencjalnych strat wynikających bezpośredniego kontaktu drzewa z nieruchomością; e) Nie odniesiono się do otwartości wnioskującego w procesie ewentualnego przesadzenia drzewa w inne miejsce (w punkcie 7 odwołania, w ramach dbania o walory przyrodnicze, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2017/06, została przedstawiona otwartość na rozważenie scenariusza uczestnictwa w procesie przesadzenia drzewa w inne miejsce); f) Nie odniesiono się do ograniczania dostępu do światła dziennego. 3. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 ptk 1 KPA poprzez jego zastosowanie przez organ drugiej instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 KPA, tj. uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 4. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 KPA polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, ze stanem na dzień wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji, mimo, że podstawa wydania tej decyzji uległa zmianie, co organ odwoławczy powinien uwzględnić, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tj. uprawnienia strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy, dwukrotnej oceny dowodów i dwukrotnego przeanalizowania wszystkich argumentów. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b PPSA, o "wznowienie decyzji w całości" ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 PPSA uchylenie aktu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądy administracyjne dokonują kontroli administracji wyłącznie z punktu widzenia oceny zgodności procesu decyzyjnego oraz treści decyzji administracyjnej z normami prawnymi, mającymi charakter odpowiednio norm kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych. Nie kierują natomiast oceny ani na wypełnianie przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (np. kierowania się zasadami współżycia społecznego) ani kryteriów celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., znak sprawy [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzewa. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1, art. 83 a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Celem omawianej regulacji jest zachowanie, równoważne użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody: krajobrazu, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, a nadto ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Stąd też ochrona terenów zieleni i zadrzewień zgodnie z rozdziałem 4 ustawy o ochronie przyrody jest realizowana m.in. przez nałożony na posiadacza danej nieruchomości obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1703/15). Prawidłowo organ wskazał również w zaskarżonej decyzji (str. 3 i 4), że wydanie zezwolenia na wycięcie drzew musi być uzasadnione szczególnymi okolicznościami takimi, jak realne zagrożenie dla ludzi lub budynków znajdujących się na nieruchomości, czy też znacznym zniszczeniu drzewa. Przedmiotowa decyzja jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. W myśl wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Przy tym podkreślić należy, że konieczność ochrony interesu publicznego (np. w sprawach związanych z ochroną środowiska czy przyrody) powoduje, że organ administracji publicznej nie może ograniczyć czynności ustalenia stanu faktycznego wyłącznie do czynności podejmowanych na wniosek stron. Redakcja art. 7 k.p.a. przy użyciu słów "na wniosek stron" nie może stanowić podstawy do wykładni, która przerzuca obowiązek ustalenia stanu faktycznego w oparciu o czynności dowodowe wnioskowane przez stronę (strony) postępowania i nie podważa obowiązków ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji publicznej z urzędu. Wobec tego nawet lakoniczność i brak szczegółowości wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew nie mogą zwolnić organów rozpoznających sprawę z ustawowego obowiązku określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ich przeprowadzenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tezę wyroku NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, odnoszącą się do wykładni art. 7 i 77 § 1 k.p.a., z której wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W szczególności organy obu instancji nie zbadały i nie wyjaśniły kwestii ewentualnego zagrożenia dla bezpieczeństwa wynikającego z usytuowania drzewa, w tym okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą. Organy nie odniosły się w swoich rozstrzygnięciach do tych kwestii pomimo tego, że były one podnoszone przez stronę. W tym zakresie nie został więc w prawidłowy sposób zbadany słuszny interes strony. Sąd zauważa, że Strona we wniosku wskazała jako przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa – zagrożenie upadku drzewa na dom. Organ pierwszej instancji jednak do tej okoliczności się nie odniósł. Podobnie w odwołaniu strona wskazała, że istnieje prawdopodobieństwo napierania korzeni na fundament (na tę okoliczność załączono zdjęcia, na których widać wystające z ziemi korzenie). Skarżąca stwierdziła, że zagraża to naruszeniu konstrukcji budynku, a co za tym idzie bezpieczeństwu, zdrowiu i życiu osób tam przebywających. Strona wskazała, że gałęzie rysują dach, a przy bardzo silnych wiatrach, które miały miejsce w ostatnim czasie uderzenia są na tyle silne, że stwarzają ryzyko zerwania dachu. Drzewo jest umiejscowione na [...], w linii [...] oraz [...]. Organ odwoławczy (podobnie jak organ I instancji) w ogóle się do powyższych kwestii nie odniósł. Przypomnieć należy w tym miejscu, że w trakcie oględzin ustalono, iż odległość od budynku wynosi zaledwie 170 cm. Stwierdzono kolizję gałęzi drzewa z elewacją budynku. Organ jednakże pominą te okoliczności i nie rozważył ich w kontekście zgłaszanych przez stronę zagrożeń. Sąd ponownie zaznacza, że organ wydając decyzję powinien mieć na uwadze naczelną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 77 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy powinny rozpoznać niniejszą sprawę wszechstronnie, a skupiły się przede wszystkim na kwestiach związanych ochroną zasobów przyrodniczych oraz na tym w jakim stanie jest drzewo. Pominięto zupełnie kwestę bezpieczeństwa i ewentualnego jego zagrożenia związanego z usytuowaniem przedmiotowego drzewa w pobliżu budynku. Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza kwestii, czy drzewo to może i powinno być usunięte, stwierdza tylko, że organy zaniechały wnikliwego rozpatrzenia sprawy i podania szczegółowego uzasadnienia pozostawiając bez komentarza okoliczności i dowody wskazywane przez stronę. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny w szeroki sposób ww. kwestie zbadać i wyjaśnić. W tym celu organy powinny wykorzystać dostępne środki dowodowe, w szczególności w razie konieczności powołać biegłego. Sąd zaznacza, że w zakresie ustaleń dot. zagrożeń ze strony rozrastających się korzeni drzewa nie może być wystarczające tylko stwierdzenie (takie jak zawarto w protokole oględzin drzewa, czy w decyzji), że na powierzchni gruntu nie zaobserwowano wzniesień, czy też pęknięć powodowanych działalnością bryły korzeniowej, gdyż z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, iż korzenie drzewa mogą dotrzeć i docierają do konstrukcji budynku pod powierzchnią gruntu. Odpowiednio organ powinien odnieść się również do zdjęć okazanych przez stronę. Dostrzec należy, że przepis materialnoprawny stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi o tym że "usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia", co oznacza, że rozstrzygnięcie podejmowane jest w granicach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/GD 744/19 i przywołany tam: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10). W niniejszej sprawie organy nie poczyniły ustaleń, w zakresie istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę, które mogłyby uzasadniać usunięcie drzewa, tj. zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi korzystających z przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają wskazane wyżej przepisy z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, przy czym rozstrzygnięcia te nie zostały należycie uzasadnione w kluczowych aspektach sprawy. W niniejszej sprawie uchybiono również zasadzie przekonywania. W świetle powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji przedwcześnie utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. W ocenie sądu, naruszenie przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przedwczesnego podjęcia rozstrzygnięcia zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...]. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwocie 200 zł Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony w sprawie wpis od skargi.