IV SA/Wa 434/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: asesor WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku L. M. i J. K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony w sprawie ze skargi I. S. i Z. G. na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W. postanawia: - odmówić dopuszczenia L. M. i J. K. do udziału w sprawie W piśmie z dnia 3 października 2007 r. L. M. i J. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi I. S. i Z. G. na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W., w której wydany już został wyrok w dniu 5 września 2007 r. Wnioskodawcy wskazali, iż są współwłaścicielami nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym skargą. Sąd zważył, co następuje. Postępowanie sądowoadministracyjne, oznaczone sygn. akt IV SA/Wa 434/07, w którym udziału domagają się wnioskodawcy, wszczęte zostało w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Wnioskodawcy nie złożyli jednak skargi na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W., która to skarga miałaby być przedmiotem rozpatrzenia w sprawie sądowoadministracyjnej oznaczonej sygn. akt IV SA/Wa 434/07. Nie mają więc statusu strony w rozumieniu art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według natomiast art. 33 §1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W art. 33 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano zaś, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Postępowanie kończące się podjęciem uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uregulowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz stanowi swoisty rodzaj postępowania, określanego mianem postępowania planistycznego, do którego nie mają w szczególności zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jego celem jest stworzenie studium, jako wewnętrznego aktu kreowania polityki przestrzennej gminy, przy udziale innych osób i jednostek organizacyjnych (poza organami gminy) w formach ściśle określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie czynią z nich podmiotów tego postępowania, mogących skutecznie oddziaływać w jego toku na kształt treści studium nawet z powoływaniem się na chroniony prawem własny interes prawny (z wyjątkiem organów umocowanych prawnie do uzgadniania projektu studium, których brak uzgodnienia determinuje treść studium). W omawianym postępowaniu planistycznym nie dochodzi do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych. Także organy gminy, tj. Prezydent [...] W. i Rada [...] W., uczestniczące w procedurze tworzenia projektu studium i następnie jego uchwalania, nie występują w roli organów administracji rozstrzygających sprawę administracyjną. Uchwała w sprawie studium może być natomiast kwestionowana (poza organem nadzoru) jedynie w warunkach określonych cytowanym już wyżej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Dopuszczalność kwestionowania uchwały w sprawie studium przed sądem administracyjnym, w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poza wymogami procesowymi, nie zależy od faktu uczestniczenia w procedurze tworzenia studium, lecz od sposobu jego oddziaływania na interes prawny danej osoby. Brak jest zatem powiązania prawnego między dopuszczalnością kwestionowania uchwały w sprawie studium a udziałem w procedurze jego tworzenia, zwłaszcza, że ocena ustaleń studium, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie następuje przez pryzmat ich celowości i racjonalności wobec indywidualnego interesu prawnego, lecz prawnej dopuszczalności ich oddziaływania na indywidualny interes prawny dla osiągnięcia ustawowych celów, któremu studium służy. Dla oceny charakteru postępowania planistycznego dotyczącego studium, nie bez znaczenia jest również to, że udział w tym postępowaniu właścicieli nieruchomości objętych projektowanymi ustaleniami studium, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, nie jest wymogiem prawnym, którego niedopełnienie rzutuje na dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium lub na legalność jego ustaleń. Oznacza to, że procedura planistyczna tworzenia studium nie spełnia jednego z zasadniczych elementów postępowania administracyjnego, jakim jest konieczność zapewnienia w nim udziału wszystkim, wobec których interesu prawnego ustalenia projektowanego studium mogą oddziaływać. Nie spełnia przy tym funkcji zapewnienia przynajmniej potencjalnego udziału w postępowaniu planistycznym, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu i podanie tego do publicznej wiadomości, na podstawie art. 11 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również oczekiwanie w wyznaczonym terminie na ewentualne uwagi do projektu studium, na podstawie art. 11 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zgłoszenie uwag do projektu studium i wypowiedzenie się wobec nich przez organy gminy, nie zależy od przysługiwania zgłaszającemu uwagi tytułu prawnego do obszaru, objętego projektowanym ustaleniem studium. Każdy bowiem może zgłosić uwagi do projektu studium. Upublicznienie projektu studium i oczekiwanie na ewentualne zgłoszenie do niego uwag w wyznaczonym terminie nie jest więc formą publicznego doręczenia tego projektu podmiotom mającym tytuł prawny do nieruchomości objętych projektem studium, lecz stanowi formę realizacji ustawowej zasady uspołecznienia tworzenia studium. O ile zatem uchwała w sprawie studium, z racji jej charakteru i mocy wiążącej wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jest aktem z zakresu administracji publicznej, to jednak postępowanie prowadzące do uchwalenia studium nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie ma więc znaczenia w sprawie okoliczność uczestniczenia wnioskodawców w procedurze tworzenia studium poprzez zgłaszanie uwag i wniosków – jak wskazali we wniosku z dnia 3 października 2007 r., jak również okoliczność oddziaływania ustaleń studium na ich uprawnienia, jako współwłaścicieli nieruchomości objętych uchwałą w sprawie studium w części rozstrzygniętej wyrokiem Sądu z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 434/07, skoro procedura planistyczna tworzenia studium nie jest postępowaniem administracyjnym. W konsekwencji, wnioskodawcy nie spełniają ustawowego warunku z art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do uznania ich za uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydany został powołany wyrok Sądu z dnia 5 października 2007 r., dlatego na podstawie art. 33 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowiono, jak w sentencji.