IV SA/Wa 436/22

Warszawa, 9 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Marszałek Województwa [...] (dalej: Marszałek, organ I instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. wymierzył Zakładowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka) opłatę za korzystanie ze środowiska stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego informacje o zakresie korzystania ze środowiska z tytułu składowania odpadów za 2019r., złożonego w dniu [...] kwietnia 2020r. w kwocie 430 950 zł oraz zobowiązał do wpłaty kwoty 684 807 zł wraz z odsetkami. Spółka od wskazanej wyżej decyzji złożyła odwołanie, które zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z [...] grudnia 2021 r. (nr wskazany na wstępie). Decyzją tą w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał brzmienie obowiązujących w sprawie przepisów oraz wskazał, że decyzja będąca przedmiotem odwołania, została wydana przez organ I instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć wpływ na jej rozstrzygniecie. W ocenie SKO, organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie ilości odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zgodnie bowiem z art. 293 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm.- dalej: p.o.ś), który był podstawą do nałożenia na stronę skarżącą opłaty podwyższonej – "za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania". Tym samym, aby taka opłata została wyliczona, musi być dokładnie znana ilość składowanych odpadów. Dopiero wtedy organ może dokonać wyliczeń takiej opłaty w oparciu o algorytm wskazany w ustawie. Jednocześnie taka ilość musi być potwierdzona w drodze odpowiednich środków dowodowych, a nie tylko przyjętych swobodnie założeń organu. Kolegium wskazało również, że w niniejszej sprawie w decyzji organu I instancji określono, że składowanych odpadów było około 50 mg. Nadto z uzasadnienia decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ przyjął ilość składowanych odpadów. Z zeznań świadków, na które powoływał się organ wynika jedynie, iż przedmiotowych odpadów było nie więcej niż 50 ton. Nie wiadomo również na jakiej podstawie świadkowie oszacowali ilość odpadów. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż Marszałek Województwa [...] rozpoznał niniejszą sprawę z obrazą art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniósła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej uzasadnienia decyzji i zarzucając naruszenie: 1. art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie przez organ II instancji, że: • organ I instancji nie podjął czynności wnioskowanych przez stronę, tj. przeprowadzenia wizji lokalnej składowiska, • organ I instancji nie rozstrzygnął wątpliwości co do okresu w jakim odpady składowane były w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym na korzyść skarżącego, • organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy (okres, w jakim odpady znajdowały się w miejscu nieprzeznaczonym, powodów dla których odpady znalazły się w miejscu nieprzeznaczonym) i oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na ustaleniach WIOŚ w [...] Delegatura w [...] bez żadnej kontroli merytorycznej i z pominięciem zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów, • organ I instancji, nie wyjaśnił, dlaczego nie daje wiary zeznaniom świadków słuchanym w toku postępowania, całkowicie je pomija i dlaczego opiera rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o ustalenia WIOŚ, • organ I instancji przyjął za udowodnione okoliczności opisane w protokole z kontroli WIOŚ, choć stoją one w sprzeczności z przeprowadzonymi w sprawie dowodami m.in. z przesłuchania świadków - zeznania świadków mają bezpośredni wpływ na ustalenie czy w ogóle w niniejszej sprawie zasadne jest ustalenie opłaty podwyższonej i w jakim przedziale czasowym, a zostały całkowicie pominięte milczeniem przy wydaniu decyzji przez organ I instancji, • organ I instancji uznał za uzasadnione wymierzenie skarżącej opłaty podwyższonej w okresie od [...] stycznia 2019r. do [...] marca 2019., w sytuacji, gdy odpady znajdowały się na kwaterze podstawowej wyłącznie z polecenia Inspektor prowadzącej kontrolę – skarżąca ponosi natomiast negatywne konsekwencje zastosowania się do polecenia organu (wymierzenie opłaty podwyższonej za okres wstrzymania prac na składowisku stosownie do poleceń Pani Inspektor). Takie działanie organu, który wymierza opłatę podwyższoną wyłącznie z tego powodu, że skarżąca zastosowała się do poleceń Inspektora WIOŚ, który wstrzymał prace na składowisku, narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów, 2. art. 77 § 1 kpa, poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii związanej z zakazem Inspektor U. K. przemieszczania odpadów rozładowanych na kwaterze podstawowej, pomimo wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] określonych w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...]. Pismo WIOŚ podpisane przez [...] Działu Inspekcji (który nie był obecny na składowisku podczas kontroli) z dnia [...] maja 2021r. nie ma mocy dowodowej, ponieważ pochodzi od organu i stanowi wyłącznie jego oświadczenie, w przeciwieństwie do zeznań świadków pouczonych o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych wyjaśnień, organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę zeznań świadków w tym zakresie, co w całości zostało pominięte przez organ II instancji. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji oraz wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2022r. poz. 329 – dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Należy w tym miejscu również wskazać, że obowiązujący art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. A zatem, co do zasady, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Należy przy tym zauważyć, że zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Wskazania również wymaga, że zgodnie z § 2 – 4 wskazanego wyżej artykułu, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję ( § 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Wyżej wymienionych przepisów § 2 i 3 nie stosuje się jednak, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przeprowadzenie bowiem dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Sąd ponownie podkreśla, że kontrolując decyzję kasatoryjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Szczególnie, że skarżąca neguje jedynie część uzasadnienia i to w zakresie nie ujętym w jego treści. Nadmienić przy tym należy, że Sąd kontrolując rozstrzygnięcie wydane na podstawie ww. przepisu nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć zatem należy, iż kwestia możliwości zaskarżania uzasadnienia decyzji /postanowienia/, choć nie jest bezpośrednio uregulowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, spotyka się z aprobującym stanowiskiem sądów administracyjnych (posiadające aktualność wyroki NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51; z dnia 29 maja 1998 r. I SA 1896/97 Lex nr 44519; z dnia 13 lutego 1984 r. II SA/Lu 1790/83, OSPiKA 1985, poz. 72; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. II SA/Lu 161/04, OSP 2006, Nr 2, poz. 15). Uzasadnienie jest koniecznym i istotnym elementem wydanego przez organ administracyjny aktu (w niniejszej sprawie decyzji), mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia i wraz z pozostałymi elementami decyzji stanowi jedną całość. Ponadto uzasadnienie jest częścią równoważną, z punktu widzenia znaczenia, z samą osnową aktu. Dlatego też należy uznać dopuszczalność zaskarżenia samego uzasadnienia aktu, gdy swą treścią narusza prawo. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu (por. J. Zimmerman "Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie" W-wa 1981). W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, lecz wnosi o zmianę jego uzasadnienia. W związku z powyższym oceniając zaskarżoną decyzję, którego sentencja jest korzystna dla skarżącej, Sąd miał na uwadze zasadę reformationis in peius (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Oceniając uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia zgodności z prawem Sąd nie dopatrzył się istnienia podstaw do jego uchylenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż uzasadnienie należy badać przez pryzmat rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu. Jak już wyżej wskazano rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest niewątpliwie korzystne dla strony skarżącej, gdyż organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania i nie wyjaśnił wszystkich niezbędnych w sprawie okoliczności koniecznych dla prawidłowego wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie a skarżący w odwołaniu nie wnosił o przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy zgodnie z art. 136 § 2 i 3 k.p.a.. Jak wynika bowiem z akt sprawy i co słusznie zostało zauważone przez organ odwoławczy, a co jak wynika również z treści samej skargi podnosi także skarżąca, organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające nie wyjaśnił niezbędnych okoliczności pozwalających na ustalenie, że istnieją podstawy do wydania decyzji wymierzającej skarżącej opłatę za korzystanie ze środowiska za rok 2019 z tytułu składowania odpadów. Zauważenia wymaga, że sprawa dot. wymierzenia skarżącemu opłaty jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska (jt. Dz.U. z 2020r. 1219 z późn. zm – dalej: ustawa poś). W świetle powołanej ustawy należy stwierdzić, że podmiot korzystający ze środowiska zobligowany jest do wnoszenia opłaty za to korzystanie (art. 273 ust.1 w zw. z art. 275 poś). Jest on również zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie należnej opłaty i do wniesienia jej na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego ze złożeniem stosownego wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, które były wykorzystane do ustalenia wysokości tej opłaty oraz o wysokości tej opłaty (art. 184 w zw. z art. 286 ust. 1 poś). Przepisy poś w art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust.2 określają jednocześnie, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnej opłaty, ale zamieścił w nich informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia – marszałek wymierza w drodze decyzji, na podstawie własnym ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłata należną a wynikającą z wykazu. Marszałek ustaleń własnych dokonuje na podstawie pomiarów dokonanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłaty lub innych danych technicznych i technologicznych. Zauważenia również wymaga, że zgodnie z art. 293 ust.3 poś, za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczony podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. A zatem niewątpliwie zasadnie SKO przyjęło, że organ I instancji winien był ustalić jaka ilość odpadów została zeskładowana w miejscu na ten cel nieprzeznaczony. W ocenie organu I instancji, jest to wielkość 50 ton. Podczas gdy z przesłuchanych przez organ świadków – protokoły w aktach, jak również z protokołu WIOŚ z [...] lutego 2019r. nr [...] oraz ze wskazań samej skarżącej, co potwierdza również treść skargi, wynika iż wielkość ta to ok. 50 ton. A zatem nie ulega wątpliwości, że wielkość przyjęta przez organ I instancji do wyliczenia należnej opłaty nie została w sposób jednoznaczny ustalona, co niewątpliwie wpływa na poczynione w oparciu o takie ustalenia wyliczenia opłaty, czyniąc je wątpliwymi. Wskazania te nie są jednak negowane przez skarżącą. W ocenie skarżącej SKO nie rozważyło, bowiem pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, co spowodowało wydanie błędnego rozstrzygnięcia. Należy jednak zauważyć, iż choć niewątpliwie Kolegium dopuściło się uchybienia przepisom postępowania w szczególności art. 7 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeanalizowanie i nie zawarcie w zaskarżonej decyzji stanowiska względem wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą, to jednak mając na względzie fakt, iż organ ten prawidłowo wskazał, iż istnieje podstawa do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz prawidłowo wskazał, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w ocenie Sądu nie można uznać, iż są to tak istotne wady, które winny spowodować uchylenie prawidłowego co do istoty rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym nie można uznać, iż wady zaskarżonego orzeczenia Kolegium mogą spowodować jego uchylenie. Nadto wyjaśnienia wymaga, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie wiąże organu I instancji. A zatem organ I instancji po otrzymaniu orzeczenia uchylającego decyzję i przekazującego mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, kierując się wytycznymi wskazanymi w tym orzeczeniu, może przeprowadzić postępowanie nie tylko we wskazanym zakresie ale również, gdy są podnoszone przez stronę i inne kwestie lub składane są dodatkowe dokumenty, które mają lub mogą mieć wpływ na wynik sprawy dokładnie je rozważyć, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.