IV SA/Wa 438/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też "Wojewoda" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. orzekającą o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0155 ha, położoną w obrębie [...], gmina [...], zajętą pod drogę gminną. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 27 grudnia 2005r. M. D. wystąpił o ustalenie odszkodowania za działki gruntu nr [...] i [...] w części zajętej pod drogi gminne. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawca działa również "w imieniu współwłaścicieli działki położonej we wsi [...] nr [...] i [...] (dawna działka nr ewidencyjny [...]). W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż z treści księgi wieczystej [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że na dzień 31 grudnia 1998r. właścicielami nieruchomości byli: R. S., I. S., Z. D., P. D., M. D. oraz K. Z. Ostateczna decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności części działki nr ew. [...] o powierzchni 0,0155 ha zajętej pod część drogi gminnej. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie za w/w nieruchomość. W wyniku wniesionego odwołania w/w orzeczenie zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. nr [...] z uwagi na błędy formalne analizowanego postępowania oraz nieprawidłową wycenę nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość (Działka nr ew. [...]). Na skutek złożonego odwołania wskazane powyżej rozstrzygniecie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...] również zostało uchylone i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia możliwości reprezentowania przez M. D. pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm – dalej: "ustawa"), za nieruchomość, położoną w obrębie [...], gmina [...], zajętą pod drogę gminną, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0155 ha Od wskazanej powyżej decyzji odwołanie pismem z dnia 27 listopada 2013r. złożył Wójt Gminy [...] kwestionując uznanie przez Starostę [...] formalnoprawnego umocowania stron postępowania do otrzymania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania decyzja z dnia [...] kwietnia 2014r. w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylił skarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Jednak organ I instancji nie wyjaśnił kluczowej kwestii jaką było ustalenie formalnoprawnych ram reprezentacji kilku właścicieli nieruchomości w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ wskazał w tym zakresie, że jak wynika z akt sprawy Pan M. D. złożył swój wniosek z dnia 27 grudnia 2005r. w imieniu własnym jak również "w imieniu współwłaścicieli działki we wsi [...] nr [...] i [...] (dawna działka nr [...]), nie wymieniając przy tym konkretnych osób w imieniu których działa, co jest o tyle istotne, że w dacie złożenia wniosku nie żyło już czterech współwłaścicieli nieruchomości (R. S., I. S., Z. D. oraz K. Z.). Organ wskazał, iż już w poprzednim rozstrzygnięciu wydanym w tej sprawie wskazywał na to istotne uchybienie jednak organ I instancji zignorował zupełnie wskazówki Wojewody w tej kwestii zawarte w decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł również, że w aktach sprawy znajdują się nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów, które mogą mieć kluczowe znaczenie dla zweryfikowania formalnoprawnej legitymacji M. D. do reprezentowania innych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, jednak dokumenty te są nieuwierzytelnionymi kserokopiami a zatem nie mogą obecnie stanowić dowodu w sprawie, gdyż organy administracji publicznej są obowiązane do rozstrzygnięcia spraw w oparciu o dokumenty. Organ wskazał również, iż aby dokument mógł stanowić dowód w sprawie, powinien być oryginałem lub kserokopią potwierdzoną "za zgodność z oryginałem", gdyż zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1997r., sygn.. akt III CKU 7/97, kserokopie nie potwierdzone nie mają mocy dowodowej. Organ uznał zatem, że z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie kto powinien być beneficjentem odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. W szczególności Wojewoda uznał, że pełnomocnictwo udzielone przez J. D. i W. D. z dnia [...] grudnia 2011 nie może stanowić dowodu umocowania M. D. do skutecznego złożenia wniosku odszkodowawczego w ich imieniu. Nadto zauważył, że kserokopie pełnomocnictw z dnia z [...] grudnia 2005r. i [...] grudnia 2005r. dotyczą działek nr [...] i [...] a nie działki nr [...], z której powstała przedmiotowa nieruchomość- co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy umocowania M. D. do złożenia wniosku. Organ wskazał także, że organ I instancji nie mógł uznać za skuteczne "oświadczenia" J. D. z dnia 1 grudnia 2011r. jako dokumentu stanowiącego pełnomocnictwo P. D. dla Pana M. D. Podsumowując Wojewoda [...] uznał, że Starosta [...] naruszył art. 7,77,i 80 k.p.a. oraz art. 73 ustawy, poprzez przedwczesne wydanie decyzji odszkodowawczej, bez uprzedniej weryfikacji legitymacji formalnoprawnej wnioskodawcy do występowania w imieniu innych współwłaścicieli nieruchomości. Nie zgadzając się z w/w orzeczeniem Wojewody [...] Pan M. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wyjaśnił, że wniosek o odszkodowanie sam sporządził i przesłał go do organu ale występował w imieniu własnym oraz swojej rodziny – tzn. pozostałych współwłaścicieli: P. D., Z. D., K. Z. Został wezwany do przedłożenia pełnomocnictw od pozostałych współwłaścicieli ale organ nie zakreślił mu w tym zakresie żadnego terminu. Skarżący podniósł, że przedłożone przez niego pełnomocnictwa są oryginalne. Treść pełnomocnictw była pisana na maszynie przez kalkę ale podpisy na pełnomocnictwach są oryginalne. Wskazał, że po ich złożeniu nikt ich nie kwestionował i nie żądał uwierzytelnienia przez notariusza. Nadto organ przy uwzględnieniu tych pełnomocnictw podejmował różne czynności i wydawał decyzje. Skarżący wskazał, że jego zdaniem w sprawie ma zastosowanie przepis art. 33 § 4 k.p.a., gdyż wraz z rodziną stara się o odszkodowanie za 0,0155 ha co nie jest zbyt dużą powierzchnią ziemi i co zdaniem skarżącego wskazuje, iż jest to sprawa mniejszej wagi a to oznacza jego zdaniem, że może reprezentować pozostałych współwłaścicieli w oparciu o upoważnienie ustne. Podniósł również, iż do tej pory składał kserokopie różnych dokumentów i na ich podstawie organ podejmował decyzje, co wcześniej nie zostało przez Wojewodę zanegowane. Wyjaśnił, że nie jest prawnikiem i nie wie jak dokładnie wyglądają wszystkie procedury dlatego liczył, iż jak popełni jakieś uchybienie to zostanie pouczony przez organ lub wezwany do uzupełnienia braków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu. W dniu 9 czerwca 2015r. skarżący złożył dodatkowe pismo w sprawie podtrzymujące dotychczasowe stanowisko oraz wskazujące m. in. że działka nr ew. [...] została wydzielona z działek o nr ew. [...] i [...] stąd na udzielonym mu przez J. D. i W. D. pełnomocnictwie wskazane zostały nr działek [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Skarga podlega uwzględnieniu ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. dający możliwość organowi II instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania (uzupełniającego) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zwrócenie się o to do organu I instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ nie uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, wyżej opisanych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co do tego, że w oparciu o art. 136 k.p.a. nie był w stanie ze względu na stwierdzone przez siebie braki lub nieścisłości w zgromadzonym materiale dowodowym, przeprowadzić sam uzupełniającego postępowania dowodowego. Z uzasadnienia skarżonego orzeczenia jednoznacznie wynika, że podstawą uchylenia orzeczenia organu I instancji było niedostateczne zgromadzenie dowodów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby kto powinien być beneficjentem odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Przy czym co istotne z uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia wynika również, iż zdaniem organu II instancji sporządzona w toku postępowania odszkodowawczego wycenia nieruchomości została sporządzona prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Tak wiec jedyną wątpliwości organu, która spowodowała zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest niedokonanie przez Starostę [...] weryfikacji legitymacji M. D. do występowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w analizowanym postępowaniu odszkodowawczym. Organ wskazał przy tym, że w aktach znajdują się nieuwierzytelnione kserokopie dokumentów, które mogą mieć kluczowe znaczenie dla zweryfikowania formalnoprawnej legitymacji M. D. do reprezentowania innych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jednakże ze względu na fakt, iż są to kserokopie to nie mogą obecnie stanowić dowodu w sprawie, bowiem kserokopie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem nie moją mocy dowodowej. Ze względu na powyższe organ uznał, iż z dotychczas zebranego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, kto powinien być beneficjentem odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną. Organ wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się szereg kserokopii aktów notarialnych oraz dokumentów sadowych, które mogą mieć wpływ na analizowane postepowanie, jednak dokumenty te powinny mieć prawidłową formę by analizować ich wartość dowodową. Tymczasem kserokopie te są uzupełniane i podkreślane przez osoby trzecie, co może poddawać w wątpliwość ich autentyczność. Tym samym zdaniem organu nie doszło do weryfikacji legitymacji formalnoprawnej wnioskodawcy do występowania w imieniu innych współwłaścicieli nieruchomości. Należy zatem zauważyć, że wskazane w skarżonym orzeczeniu podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być uznane za wystarczające do zastosowania wskazanego przepisu i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia bowiem wprost wynika, że w aktach znajdują się kopie dokumentów, które mogą wskazywać na umocowanie skarżącego do występowania i reprezentowania również pozostałych współwłaścicieli lub ich części przy czym zgodzić się trzeba z organem, że nieuwierzytelnione za zgodność z oryginałem kopie dokumentów nie mogą stanowić podstawy orzekania. Jednakże wypada zauważyć, że wypadku braku oryginałów stosownych dokumentów wezwanie przez organ II instancji stron do ich przedłożenia nie wykracza poza zakres art. 136 k.p.a. Z tego też względu uwzględniając również fakt, że skarżona decyzja Wojewody jest już trzecią decyzją wydaną w sprawie oraz że w poprzednio wydanej decyzji z dnia [...] czerwca 2013r. Nr [...] organ sygnalizował już konieczność podjęcia działać celem wyjaśnienia kwestii umocowania a czynności w tym zakresie nie zostały poczynione przez organ I instancji Sąd doszedł do przekonania iż organ II instancji mógł zastosować w sprawie ten przepis a po uzyskaniu stosownych dokumentów rozpoznać sprawę do czego jest zobligowany. Szczególnie, iż jak wynika z oświadczeń skarżącego oraz zapisów znajdujących się w poprzedniej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r. pełnomocnictwa były również składane w oryginale. Nadto Sąd zauważa, że niezależnie od ustaleń organu w kwestii prawidłowości lub nie reprezentacji właścicieli przedmiotowej nieruchomości przez M. D. i skuteczności w związku z powyższym złożenia przezeń wniosku w ich imieniu, skarżący złożył również wniosek we własnym imieniu i oczekuje już dziesięć lat (wniosek z dnia 30 grudnia 2005r.) na stosowne orzeczenie i wypłatę odszkodowania za przysługujący mu udział we współwłasności, co należy uznać za niedopuszczalne szczególnie gdy się uwzględni, że decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności gruntu o pow. 155 m2 zajętego pod część drogi nr [...] we wsi [...] oznaczonego jako działka nr ew. [...] w obr. [...] wydana została [...] sierpnia 2006r. (ostateczna z dniem 7 grudnia 2006r.). Nadto sąd zauważa, że zgodnie z przepisem art. 73 ust.4 ustawy, za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Na tle przytoczonej regulacji utrwalony został pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Odszkodowanie związane jest z wartością nieruchomości, jak też wartością udziału we współwłasności nieruchomości każdego z właścicieli. Oznacza to, że w sprawie wszczynanej na wniosek każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o wypłatę odszkodowania. Natomiast złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli zajętej nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Tym samym termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Przenosząc to na grunt art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaściciel ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest strona postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości. (v. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. I OSK 2280/12, wyrok NSA z 8 października 2008r. sygn. I OSK 1439/07; CBOSA). A zatem jeżeli istnieją wątpliwości co do prawidłowości złożenia wniosku przez pozostałych współwłaścicieli organ może, jeżeli wniosek skarżącego nie budzi wątpliwości, rozpoznać go odrębnie poprzez wydanie stosownej decyzji o odszkodowaniu przy uwzględnieniu udział jaki przysługiwał skarżącemu w gruncie. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 136 a także art. 15 k.p.a. zobowiązującym organ do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego odnośnie możności reprezentowania pozostałych współwłaścicieli w oparciu o upoważnienie ustne a zatem przy zastosowaniu przepisu art. 33 § 4 k.p.a. Rację ma bowiem w tym względzie organ wskazując, iż przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. "Przypadek mniejszej wagi" odnosi się bowiem do prostych życiowych spraw, nie mających charakteru majątkowego. Tymczasem odszkodowanie za nieruchomość zarówno ze względu na swój majątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony za taki przypadek nie może być uznana. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, które jego zdaniem z dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia nie są uwierzytelnione za zgodność z oryginałem lub nie są oryginałami a zostały złożone przez skarżącego i są niezbędne do prawidłowego rozpoznania sprawy a następnie wezwać skarżącego w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. do przedłożenia oryginałów lub uwierzytelnionych kopii lub wyjaśnień dot. tych dokumentów. A następnie po ich zgromadzeniu i rozważeniu dopiero wydać w sprawie należycie uzasadnioną decyzję z uwzględnieniem całości zgromadzonego materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.