IV SA/Wa 439/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].12.2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia na R. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...].11.2012 r. nr [...] orzekającą o: 1. odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z [...].12.2005 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2. stwierdzeniu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to organ wydał w wyniku następujących ustaleń. Zakwestionowana decyzja lokalizacyjna dotyczyła, jak wskazano, energetycznej farmy wiatrowej usytuowanej na terenie gminy G., składającej się z [...] siłowni wiatrowych o mocy zainstalowanej do 3 MW każda, w podanych w decyzji Wójta Gminy G. z [...].12.2005 r. Nr [...] lokalizacjach (Z., K., G., W., P., P., H., S.i N.) wraz z dojazdami i placami montażowymi. O stwierdzenie jej nieważności w dniu [...].06.2012 r. wystąpiło Stowarzyszenie na R., upatrując rażącego naruszenia prawa w potraktowaniu wskazanego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego. SKO, po wszczęciu postępowania decyzją z [...].11.2012 r., orzekło o wydaniu przedmiotowej decyzji z 2005 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że Wójt Gminy G. dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr. 80, poz. 717 ze zm. - zwanej dalej u.p.z.p.), oraz ustawy z 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) nie dają podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowej, można zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Jednocześnie SKO stwierdziło, że z uwagi na to, iż od daty ogłoszenia decyzji upłynął 12 miesięczny termin, o jakim mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie można stwierdzić nieważności wskazanej decyzji z 2005 r., a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa - art. 158 § 2 K.p.a. Organ ustalił, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego została stronom doręczona w dniach [...].12.2005 r. Stowarzyszenie nie mogło być o fakcie jej wydania powiadomione, bo wówczas jeszcze nie istniało (powstało dopiero [...].04.2012 r., a wpisane zostało do wykazu stowarzyszeń [...].04.2012 r.). Zatem 12 miesięczny termin upłynął [...].12.2006 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.z dnia [...].12.2012 r., nr [...] wywiodło Stowarzyszenie na R. zarzucając - naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. bezzasadne zastosowanie art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w wyniku błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie upłynął 12 miesięczny termin od daty doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co implikuje niemożność stwierdzenia nieważności decyzji; 2. wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo niedopełnienia warunku zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele niewolne na części terenu inwestowanego, w miejscowościach S. i N. - z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. Nie było bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele elektrowni wiatrowych przy sporządzaniu miejscowego planu który utracił moc przed dniem 1.01.2004 r. (uchwała nr [...] Rady Gminy G. z [...].12.2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania dotycząca wsi N. i S.); - naruszenie przepisów postępowania poprzez: 3. niezastosowanie art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo przyjęcia z rażącym naruszeniem prawa, że jest to inwestycja celu publicznego (na rozprawie pełnomocnik zarzucił, iż miało to miejsce bez podstawy prawnej); 4. niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności kwestii ogłoszenia o wszczęciu tego postępowania lokalizacyjnego i wydaniu decyzji z 2005 r. z naruszeniem artykułów: 6, 7, 8, 77, 107 § 3 K.p.a., co miało wpływ na bieg terminu z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Stowarzyszenie zarzuciło brak dokonania obwieszczeń, a w efekcie brak rozpoczęcia biegu owego 12 miesięcznego terminu dla stron, którym decyzji z 2005 r. nie doręczono, w tym dla skarżącego. W konkluzji Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie zwróciło się do Sądu o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją regulacji przyjętej w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w sytuacji, gdy tryb ten (decyzja lokalizacyjna) został uruchomiony bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Przyznało rację skarżącemu, że istotnie nie dokonano w 2005 r. stosownych obwieszczeń, ale stwierdziło, że uchybienie to nie mogło prowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z [...]..12.2005 r. Nr [...]. Procedurę zawiadamiania stron Wójt przeprowadził dla decyzji o warunkach zabudowy (ustalone strony zostały zawiadomione indywidualnie), natomiast błędnie wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Stowarzyszenie miało legitymację do wniesienia skargi, co wynika z charakteru przedmiotowej inwestycji (należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) w powiązaniu z celami Stowarzyszenia (jednym z celów jest ochrona dóbr ekologicznych, ochrona dziedzictwa przyrodniczego - § 6 regulaminu). Realizuje je m. in. przez uczestniczenie w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących m. in. "lokalizowania" elektrowni wiatrowych wraz z ich infrastrukturą (§ 7 pkt 5 regulaminu). Ponadto szeroko pojmowany interes społeczny przejawiający się w dbałości o zachowanie krajobrazu, zapobieganie lokowania inwestycji, które mogłyby prowadzić do strat dla środowiska czy zapobieganie istnieniu w obrocie prawnym decyzji, które naruszałyby porządek prawny - są w świetle art. 31 § 1 K.p.a. podstawą do wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania i dalszego jego udziału na prawach strony. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe miało służyć rozstrzygnięciu, czy decyzja Wójta Gminy G. z [...].12.2005 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci przedmiotowej fermy wiatrowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym, w świetle art. 156 K.p.a., stwierdzenie jej nieważności. W tym postępowaniu nadzwyczajnym organ nie bada merytorycznie decyzji, a jedynie ogranicza się do zbadania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., czyli ustalenia czy przy jej wydawaniu nie dopuszczono się naruszeń, o jakich mowa w tym przepisie, a uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Oceniając przesłanki nieważnościowe organ uznał, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały na zaliczenie budowy wiatraków do inwestycji celu publicznego. W świetle art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jak przyjęto ostatecznie w orzecznictwie Sądów Administracyjnych) tego rodzaju inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, gdyż nie polega na budowie i utrzymaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2), nie mieści się także w innych wymienionych w tym przepisie celach publicznych (por. m. in. wyrok NSA z 11 maja 2011 r. II OSK 806/10, Lex 1081910). Konsekwencją tego, jak się obecnie przyjmuje, jest brak podstaw do wszczęcia - w trybie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i uruchomienia całej procedury z tym postępowaniem związanej. Nie można jednak zgodzić się z tym, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Wbrew sugestiom skarżącego, wymagała ona wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże - jak obecnie jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie - nie w postaci decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co błędnie uczyniono w 2005 r., a decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zastosowano zatem nie ten tryb pozyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 4 ust. 2 pkt 1, zamiast pkt 2 u.p.z.p.). Okoliczność ta zatem czyni zasadnym rozważenie, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, a nie upatrywanie braku podstawy prawnej. Wobec tego rozważenia wymagało, czy w wyniku wydania przedmiotowej decyzji z [...].12.2005 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Dokonaniu tej oceny, wbrew stanowisku organu, nie stał na przeszkodzie upływ owego 12 miesięcznego terminu, wynikającego z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. W ocenie Sądu, SKO wadliwie przyjęło, że z uwagi na upływ wskazanego terminu nie można stwierdzić nieważności decyzji, a jedynie orzec o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Ta okoliczność nie mogła wykluczyć stwierdzenia nieważności, a jedynie stwierdzenie braku rażącego naruszenia prawa. Konsekwencją stwierdzenia, że nie było podstaw prawnych do zastosowania procedury związanej z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego był zarazem brak podstaw do zastosowania trybu wynikającego z tej procedury, w tym sposobu zawiadomień poprzez obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zatem ustalenia, czy obwieszczenia były dokonane w sposób, o jakim mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. lub czy w ogóle były dokonane, pozostają bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. Co najwyżej mogłyby być rozważane w kontekście istnienia podstaw do wznowienia tamtego postępowania. Wobec tego - w ocenie Sądu - organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie miał podstaw prawnych do zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p. (termin 12 miesięczny). Fakt ten czynił zbędnym występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z postawionym przez skarżące Stowarzyszenie pytaniem prawnym. Upływ wskazanego terminu nie mógł stanowić podstawy do wykluczenia stwierdzenia nieważności decyzji z 2005 r. Stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie jest bowiem ograniczone w czasie, w przeciwieństwie do innych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 7 K.p.a. Nie ma zatem przeszkód, by po uprawomocnieniu się tego wyroku, raz jeszcze rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO rozważyło, czy przedmiotowa decyzja z 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając argumentację inwestora podniesioną na rozprawie przed Sądem, odnosząc się nadto do zarzutu skargi o braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele niewolne na części terenu inwestowanego, w miejscowościach S. i N., którą to okoliczność Stowarzyszenie podniosło już na etapie kwestionowania decyzji SKO z [...].11.2012 r. Nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego (artykułów 7, 8, 77, 107 § 3 K.p.a). Organ zebrał i rozważył materiał dowodowy, informując Stowarzyszenie o przebiegu prowadzonego postępowania, a fakt że nie wyprowadził z tych rozważań prawidłowych wniosków, dokonując błędnej interpretacji art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w kontekście istnienia podstaw do jego zastosowania, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej zwanego P.p.s.a.). SKO ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane będzie nadto do wskazania prawidłowej ilości siłowni wiatrowych energetycznej farmy wiatrowej przewidzianej do realizacji na terenie gminy G. w ramach tego przedsięwzięcia. W zaskarżonej decyzji podało, być może omyłkowo, że chodzi o realizację [...] siłowni wiatrowych, podczas gdy decyzja z [...].12.2005 r. wskazywała ich [...] i taką też liczbę zamierzał zrealizować inwestor, według wiedzy jego pełnomocnika ujawnionej na rozprawie. Ze wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt. 3 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a