IV SA/Wa 444/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę 1 U Z A S A D N I E N I E J. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, po bezskutecznym wezwaniu Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Skarżący zaskarżył uchwałę w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem (M1).20 w zakresie zapisów studium przewidujących, że wskaźniki intensywności zabudowy i wysokości zabudowy na tym terenie są orientacyjne i uśrednione oraz że zostaną uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych, wykonanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej, zarzucając jej naruszenie: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego studium we wskazanym zakresie w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], których jest właścicielem. Opisując swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na którą składają się wymienione powyżej działki. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze oznaczonym w studium symbolem (M1).20, dla którego wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów zostały ustalone w sposób nieprawidłowy i niejednoznaczny. Naruszenie art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz naruszenie § 6 pkt 2 rozporządzenia polega na zastosowaniu w części tekstowej i graficznej studium wskaźników zagospodarowania terenu określonych jako orientacyjne i uśrednione. Zgodnie z ustaleniami studium, nieruchomość ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem (M1).20 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych. Jednocześnie sposób określenia przeznaczenia terenu, dokonany w II części studium tytule "Kierunki zagospodarowania przestrzennego, poz. XIII Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, lit. A pkt 2 Wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy brutto" jest niezgodny z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania studium oraz jest niezgodny z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z przywołanymi przepisami, w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, przy czym ustalenia w tym zakresie powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Tymczasem zapisy studium oraz ustalenia zawarte na rysunku studium nr 14, zawartym w załączniku nr 2 do uchwały, w zakresie oznaczenia terenów o różnych kategoriach wysokości zabudowy określają przedmiotowe wskaźniki jako orientacyjne i uśrednione dla poszczególnych obszarów, zamiast wskaźników minimalnych i maksymalnych, co powoduje, że wysoka zabudowa na kilku lub kilkunastu działkach w ramach jednego obszaru planistycznego wymusza niską zabudowę na działkach sąsiednich w celu "uśrednienia" wskaźników wysokości zabudowy dla danego obszaru. Zapis ten jest sprzeczny z § 6 pkt 2 rozporządzenia i stanowi naruszenie zasad sporządzania studium. Tym samym studium nie realizuje swojej funkcji ustawowej, określonej w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim stanowi wytyczne do sporządzenia na jego podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem działek ewidencyjnych, których dotyczą ustalenia studium regulujące kierunki i wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów (określające wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy terenu), które to elementy przesądzają o kształcie planowanej przez skarżącego zabudowy wskazanych działek. Fakt ten świadczy o tym, że ustalenia studium dotyczą jego interesu prawnego i ten interes prawny naruszają. Stanowisko to skarżący wywodzi z faktu, że studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowej, a w związku z tym to w studium określone są wiążące kryteria dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, co implikuje sposób wykonywania przez skarżącego praw do wskazanych nieruchomości, w przypadku gdy ustalenia dotyczące zagospodarowania zostaną powtórzone w miejscowym planie. Oznacza to, że w przypadku uchwalania nowych planów miejscowych, będą one musiały powtórzyć ustalenia zaskarżonego studium w zakresie przeznaczenia terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, z ograniczeniem wysokości zabudowy do uśrednionego i orientacyjnego wskaźnika wynoszącego 20 m. Tym samym skarżący wyraził obawę, że w sytuacji uchwalenia planu miejscowego w oparciu o ustalenia studium, nastąpi zaburzenie dotychczasowego ładu przestrzennego tego obszaru pod względami urbanistycznym i architektonicznym w wyniku czego dojdzie do naruszenia sposobu wykonywania przez niego prawa własności. W odpowiedzi na skargę Rada [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Stwierdziła, że wezwanie wystosowane przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa zostało pozostawione bez odpowiedzi. Odnosząc się do treści skargi wskazała, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Uchwała w przedmiocie studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, jest jedynie aktem polityki przestrzennej gminy wiążącym organy gminy przy sporządzaniu prawa miejscowego. Samo posiadanie nieruchomości w granicach objętych regulacjami studium nie pozwala na przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Również treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działek o nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych na terenie oznaczonym w studium symbolem (M1).20, a więc objętych zakresem inkryminowanej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Rozważenia wymaga jednak kwestia, czy zapisy studium naruszają interes prawny skarżącego. Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą należy zgodzić się z organem administracji, że okoliczność, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętych zaskarżoną uchwałą sprawia, że ma interes prawny w jej zaskarżeniu. Jednakże do skutecznego wniesienia skargi konieczne jest dodatkowo wykazanie, że przez wydanie kwestionowanej uchwały interes ten został naruszony. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium, jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium. Naruszenia interesu prawnego, jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. W ocenie Sądu, nie można przyznać racji skarżącemu, że zaskarżone studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności do wskazanych nieruchomości w sposób realny, a nie jedynie hipotetyczny, albowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpływa bezpośrednio na możliwość korzystania oraz ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez skarżącego. Wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa tryb inicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle tego przepisu legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a naruszenie to musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Naruszony interes prawny skarżącego musi przy tym wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Wskazać należy, że postanowienia studium w określony sposób mogą pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium) oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami - co do zasady - nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Prawo do zaskarżania uchwał w trybie powyższego przepisu przysługuje jedynie tym podmiotom, które wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06). Nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale, jednakże naruszenia tego interesu skarżący nie zdołał skutecznie wykazać. W przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego polegać miało na naruszeniu jego prawa własności. Koniecznym zatem byłoby wykazanie, że przez podjęcie przedmiotowej uchwały ograniczone zostały prawa skarżącego wynikające z konkretnych norm prawnych, przy czym konieczne byłoby wykazanie "pogorszenia jego praw" względem stanu sprzed wydania uchwały. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ustalenia przedmiotowego studium muszą zostać bezpośrednio przeniesione do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów. W przedmiotowej sprawie studium zakłada, że kwestionowane przez skarżącego wskaźniki urbanistyczne będą uszczegółowione (zmniejszone lub zwiększone) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie analiz urbanistycznych uwzględniających spójność kompozycji przestrzennej. W związku z tym ustalenia zawarte w studium muszą być tak dobrane, aby były możliwe do stosowania w odniesieniu do całego miasta. W konsekwencji są to wielkości orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Zostały one uśrednione dla poszczególnych obszarów, a ich konkretyzacja, uszczegółowienie i dostosowanie do zagospodarowania lokalnego, nastąpi dopiero w planach miejscowych na podstawie analiz urbanistycznych poszczególnych obszarów, w tym i obszaru, w którym położone są działki skarżącego. Z postanowień studium nie można wywodzić, że są to postanowienia nakazujące wprowadzić na terenach o symbolach (M1).20 wskaźniki urbanistyczne (wskaźnik intensywności zabudowy i wskaźnik wysokości zabudowy) ściśle odpowiadające określonym wielkościom, innymi słowy, że dopuszczalną zabudową będzie jedynie zabudowa odpowiadająca tym wskaźnikom. Studium wyznacza kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. W przypadku [...] jest to obszar, na którym istnieje zróżnicowana zabudowa i kwestionowane przez skarżącego zapisy studium nie odnoszą się tylko do terenu, na którym położone są działki stanowiące jego własność. Zapisy studium nie przesądzają więc o tym, jak określone zostaną parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy w ramach danego obszaru w planie miejscowym, jest to trafne zwłaszcza wobec faktu, że materia ta zastrzeżona jest dla aktów prawa miejscowego jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o kwestionowany zapis studium brak jest podstaw do przyjęcia, jak czyni to skarżący, że owe 20 m jest wskaźnikiem określającym maksymalną wysokość przyjętą dla zabudowy tego terenu, która winna zostać zachowana w planie miejscowym. Wręcz przeciwnie z zapisów studium wynika, że są to wskaźniki orientacyjne i uśrednione dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych, a uszczegółowienie ich nastąpi w planach miejscowych. Zawsze bowiem skonkretyzowanie w przestrzeni założeń studium następuje na etapie prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu stanu rzeczywistego zagospodarowania danego terenu. Studium, z racji swej funkcji, winno być aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Wobec tego stwierdzić należy, że dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą kształtowały wraz z innymi przepisami sposób wykonywania na nieruchomościach skarżącego przez niego prawa własności. Wobec wykazania, że zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącego prawa własności w stosunku do opisanych -nieruchomości wskazanych w skardze uznano, że nie doszło do naruszenia interesu prawnfego skarżącego kwestionowanymi zapisami studium. Nie została zatem spełniona przesłanka dopuszczalności skargi wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego wskazana przez skarżącego wadliwość studium, polegająca na nieokreśleniu maksymalnych i minimalnych wskaźników urbanistycznych (wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika wysokości zabudowy), a więc zgodnie z wymogiem § 6 pkt 2 rozporządzenia, nie mogła być rozważana w kontekście naruszenia przepisów prawa, skoro kwestionowanymi w skardze zapisami studium nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Skoro wskaźniki zabudowy nie zostały określone w studium w sposób zindywidualizowany, nie sposób uznać, że w tym zakresie zaskarżony akt naruszył interes prawny właściciela, co z kolei wskazuje na brak legitymacji skargowej skarżącego w tej sprawie, który powinien był wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia, ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. Skarżący uzasadniając powyższy aspekt podniósł w skardze, że wywodzi interes prawny w przedmiotowej sprawie z faktu bycia właścicielem działek położonych na terenie objętym studium, które zawiera niesatysfakcjonujące go ustalenia. Skarżący nie wskazał jednak, w jaki sposób interes ten został naruszony. Ogólnikowe stwierdzenie o niesatysfakcjonującej treści uchwały nie może w żaden sposób zostać uznane za wystarczające. Wobec powyższego, jako że skarżący nie wykazał naruszenia przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia, skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8