IV SA/Wa 450/10

Dnia 28 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie garażu podziemnego wraz z wjazdem na teren posesji, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] oraz części działki o nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stanowisko zaprezentowane przez J. Z. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jest błędne, bowiem odwołujący się niewłaściwie interpretuje przepisy regulujące postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego realizacja nowej inwestycji będzie dopuszczalna zawsze, o ile realizacji takiej nie będą sprzeciwiać się obowiązujące przepisy prawa, w tym - przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podkreślił, iż analiza treści decyzji organu pierwszej instancji oraz akt postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest w szczególności sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi, wszystkie zaś warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zasadnicza część przedmiotowej inwestycji budowlanej, tj. nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, ma zostać zrealizowana na terenie działki o nr ew. [...], tj. działki, na której posadowiony jest rzeczony budynek. Podkreślono, iż działka o nr ew. [...] została wskazana jako teren inwestycji tylko w tym zakresie, w jakim realizowany będzie wjazd na działkę nr [...], czyli w jakim konieczne będzie tymczasowe zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Kolegium podkreśliło, iż brak jest możliwości uwzględniania przy obliczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy działki nr [...] wskaźnika powierzchni zabudowy działki nr [...]. Kolegium nie podzieliło zaprezentowanego w odwołaniu poglądu jakoby określenie wysokości budynku po planowanej nadbudowie na cztery kondygnacje, "do 15 m", było nieprecyzyjne. Zdaniem organu sformułowanie takie wystarczająco precyzyjnie określa wysokość planowanego budynku na cztery kondygnacje z jednoczesnym wskazaniem, że wysokość owych czterech kondygnacji nie przekroczy łącznie 15 m. W ocenie Kolegium również nieuzasadnione są zastrzeżenia odwołującego się dotyczące wskazania, że najwyższa kondygnacja budynku ma być wycofana od lica zewnętrznego elewacji frontowej, cofnięcie takie zdaniem organu, nie pozbawi budynku elewacji frontowej na tej wysokości, tyle tylko, że ta część elewacji będzie cofnięta w głąb działki. Podkreślono, iż szczegółowe rozwiązania techniczne, w tym - odległość, na jaką ma zostać odsunięta planowana nadbudowa od wspólnej ściany dzielącej budynki przy ul. [...] [...] i [...], przewidywać będzie projekt budowlany, podlegający zatwierdzeniu na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Kwestia ta zatem wykracza poza granice postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zakreślone w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również w ocenie Kolegium ocena aktualności mapy, która służyła ustaleniu warunków zabudowy, wykracza poza granice niniejszego postępowania. Dodatkowo wskazano, iż garaż, uwidoczniony na działce o nr ew. [...], znajduje się poza granicami obszaru analizowanego, natomiast garaż na działce o nr ew. [...] - wbrew twierdzeniu odwołującego - został uwidoczniony. Za bezzasadny uznano również zarzut jakoby "na załączniku nr 1 do decyzji zaznaczono obszar oznaczony cyframi 1, 2, 3 oraz 4 bez objaśnienia w legendzie i treści co on oznacza". Organ odwoławczy podniósł, iż nieuwzględnienie przy ustaleniu planowanego zamierzenia trzech działek, tj. działki o nr ew. [...], działki o nr ew. [...] i działki o nr ew. [...] należy uznać za właściwe bowiem działki te albo w całości lub w znacznej części znajdują się poza granicami terenu analizowanego. Bez wpływu na rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji w ocenie Kolegium należy uznać ewentualne błędne opisanie kilku budynków znajdujących się w obszarze analizowanym jako budynki wielorodzinne zamiast jednorodzinne. W wyniku bowiem planowanej rozbudowy i nadbudowy nie zmieni się dotychczasowa funkcja budynku (mieszkalna), ponadto dla ustalenia warunków zabudowy istotne jest określenie budynku jako np. mieszkaniowego czy usługowego, a nie to, jak wiele osób zamieszkuje w danym budynku. Zdaniem organu również zaklasyfikowanie przez organ pierwszej instancji w przeprowadzonej analizie obszarowej "na równi budynków mieszkalnych i niskich budynków garażowych wolnostojących" uznać należy za całkowicie uzasadnione, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na obszarze analizowanym nie wymaga wyodrębnienia poszczególnych jej rodzajów, może być zatem przeprowadzona łącznie dla różnych typów występującej zabudowy. Ponadto Kolegium nie znalazło podstaw do podważenia prawidłowości danych zawartych w decyzji Prezydenta W. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Ustalenie natomiast, że dach planowanej inwestycji ma być płaski, zwalnia w ocenie Kolegium organ od obowiązku określenia wysokości kalenicy budynku. W związku z tym natomiast że 31 budynków w obszarze analizowanym posiada dach płaski, nie ma przeszkód zdaniem organu, które uniemożliwiałyby realizację planowanego zamierzenia z dachem płaskim o nachyleniu nie przekraczającym 5 stopni. Zarzut, iż w decyzji organu pierwszej instancji nie została określona "geometria dachu nad 3-cią kondygnacją w części budynku o wysokości 3 kondygnacji na granicy z budynkiem [...] [...], w sytuacji, gdy ta część budynku nie będzie przebudowywana, według Kolegium uznać należy również za nieuzasadniony. Dla niniejszej sprawy w ocenie Kolegium bez znaczenia pozostaje zarzut odwołującego się, iż istniejące nadbudowy nie powstały z zachowaniem istniejącej linii zabudowy. Podkreślono, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji skorzystał z uprawnienia nadanego mu przez § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako punkt odniesienia przyjmując budynek bezpośrednio sąsiadujący z planowaną inwestycją, tj. budynek posadowiony na działce przy ul. [...], o wysokości 4 kondygnacji (ok, 15 m), będący częścią zabudowy bliźniaczej z budynkiem posadowionym na działce przy ul. [...], który to budynek ma 3 kondygnacje. Podkreślono, iż analogiczne rozwiązanie występuje również na działkach przy ul. [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz przy ul. [...] i [...]. Na zakończenie Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującego się, iż postępowanie organu pierwszej przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności - w art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. złożył J. Z. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - naruszenie art. 53 ust, 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zaniechaniu dokonania rzetelnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji; - naruszenie § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), polegające na zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej i wnikliwej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa, w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wybiórczym analizowaniu działek z obszaru analizowanego; - naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy polegające na zaniechaniu określenia podstawowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; - naruszenie § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy polegające na zaniechaniu ustalenia rodzaju zabudowy mieszkaniowej; - naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu granic obszaru analizowanego na kopii mapy nie posiadającej pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; - naruszenie § 5 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, nie będącego średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, w oparciu o błędnie policzone wskaźniki powierzchni zabudowy na wybranych działkach w obrębie obszaru analizowanego; - naruszenie § 7 rozporządzenia polegające na wyznaczeniu wysokości zabudowy nie będącej przedłużeniem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich bez uzasadnienia w części tekstowej analizy, a także na zaniechaniu określenia wysokości elewacji frontowej planowanej nadbudowy w myśl tego przepisu; - naruszenie § 8 rozporządzenia polegające na zaniechaniu ustalenia geometrii dachu i kalenicy położonej nad wspólną ścianą budynków posadowionych przy ul. [...] i [...]; - naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie udziału powierzchni biologicznie czynnej planowanej inwestycji bez dokonania analizy cech zagospodarowania działek na analizowanym obszarze i zastosowania zasady kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, 8,15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie, która odbyła się w dniu 28 maja 2010 r. skarżący J. Z. oświadczył, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji były doręczane M. U., która według jego wiedzy nie żyje od około 12 lat. Powyższy fakt został potwierdzony również przez przybyłą na rozprawę uczestniczkę postępowania- M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy naruszyły zasadę czynnego udziału stron, o której stanowi art. 10 § 1 kpa, a w związku z tym także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadę prawdy materialnej w postępowaniu dowodowym (art. 81 kpa) oraz zasadę obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). W myśl art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek M. K. z dnia 18 kwietnia 2005 r. Jego przedmiotem jest ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie garażu podziemnego wraz z wjazdem na teren posesji, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] oraz części działki o nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. [...] w W. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, oparty na przepisach prawa materialnego, interes prawny warunkujący posiadanie przez określony podmiot legitymacji procesowej strony, mają w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy co do zasady właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych – w zależności od stopnia uciążliwości i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty (por. m.in. orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 7 marca 2000 r. IV SA 364/99 i z dnia 6 lipca 2007 r. II OSK 1016/06; orzeczenie NSA w Krakowie z dnia 2 lipca 1997 r. II SA/Kr 62/1996, uchwały składu pięciu sędziów NSA w Warszawie z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 –ONSA 1995/4/154i z dnia 4 grudnia 1995 r. VI SA 20/95 – ONSA 1996/2/54 oraz orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 13 września 2005 r. IV SA/Wa 741/04). Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej przy ul. [...], bezpośrednio graniczącą z działką inwestycyjną są M. U. oraz skarżący J. Z. Jak wynika z akt sprawy zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i decyzję wydaną w pierwszej instancji skierowano do M. U. na adres podany w ewidencji gruntów, tj. W. ul. [...] m.[...]. Powyższa korespondencja została odebrane i pokwitowana pod tym adresem przez M. U., który odbierając ją nie ujawnił, że adresatka nie żyje. W ten sposób wprowadził organ w błąd co do prawidłowego zawiadomienia współużytkownika wieczystego nieruchomości o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji w tym postępowaniu. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., mając na uwadze, że wcześniejsze przesyłki, adresowane do M. U. zostały skutecznie doręczone, zgodnie z treścią art. 43 kpa, dalszą korespondencję, w tym zaskarżoną decyzję, przesłał M. U. jako uczestnikowi niniejszego postępowania. Gdyby przesyłki zawierające m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz odpisy wydanych w sprawie decyzji, adresowane do M. U. wróciły do organu z informacją, iż adresat nie żyje, dawałoby to organom orzekającym możliwość podjęcia czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niedopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron - art. 10 § 1 Kpa i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W razie ustalenia, iż jedna ze stron zmarła obowiązkiem organu jest zatem poszukiwanie i ustalenie następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania na prawach stron, gdyż wówczas to ich interesu prawnego będzie dotyczyło postępowanie. Dopiero po ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania organ administracji publicznej może prowadzić dalsze czynności w sprawie. Należy zauważyć, iż wszystkie przesyłki kierowane do M. U. w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie odbierane były przez dorosłego domownika- M. U., który nie poinformowała stosownych organów o zgonie M. U. W tej sytuacji należy uznać za nieskuteczne doręczenia zastępcze dokonywane współużytkownikowi wieczystemu nieruchomości w trybie art. 43 kpa. Na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. Sąd ustalił, iż uczestnik postępowania- M. U. nie żyje. Wobec powyższego oraz mając na uwadze treść art. 30 §4 kpa należy uznać, iż następcy prawni M. U. nie brali udziału w postępowaniu, które dotyczyło ich prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...], co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 § 1 kpa i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy czym wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia postępowania, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). W konsekwencji należy uznać, iż decyzja organu pierwszej instancji jak i zaskarżona decyzja nie zostały doręczone współużytkownikowi wieczystemu nieruchomości, bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, której decyzje te dotyczą. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, z uwagi na nieprawidłowe działanie M. U. w zakresie odbioru korespondencji kierowanej do strony postępowania, nie podjęły działań zmierzających do ustalenia następców prawnych nieżyjącej M. U. Z uwagi na charakter wskazanych uchybień nie jest aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając sprawę ponownie organy podejmą kroki mające na celu ustalenie aktualnego kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu, zapewniając im następnie czynny udział w nim. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a oraz art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a.