IV SA/Wa 454/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007r. sprawy ze skargi K. w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego K. w K. kwotę 540 ( pięćset czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. wniosła do Wojewody (...) o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód dołowych (..) do rzeki B. Wojewoda (...) decyzją z (...) czerwca 2006r. odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie nadmiaru wód z odwodnienia zakładu górniczego (...) do rzeki B. w ilości 4000 m3/d, charakteryzujących się następującymi parametrami wskaźników: zawiesiny ogólne -35 mg/l i poniżej, chlorki - 65400 mg/l i poniżej, siarczany - 2000 mg/l i poniżej. Wskazał, iż zgodnie z klasyfikacją jakościową wód kopalnianych (...) wody z odwodnienia zakładu górniczego o zawartości sumy jonów chlorkowych i siarczanowych powyżej 42 g/l zaliczane są do wód klasy II B2 tj. do solanek. Wnioskodawca, pomimo prowadzonych działań proekologicznych mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania wód zasolonych na wody rzeki B., wykazuje stężenie zanieczyszczeń wprowadzanych w wodach z odwodnienia zakładu górniczego do wód odbiornika w zakresie siarczanów i chlorków wielkości 67,4 g/l. Wprowadzane do rzeki B. w km 38+100 wody z odwodnienia zakładu górniczego w K. o parametrach określonych przedmiotowym wnioskiem wywołują pogłębienie niekorzystnych w tym odbiorniku zmian fizyko-chemicznych, uniemożliwiając prawidłowe funkcjonowanie ekosystemów wodnych w tej rzece. Po wprowadzeniu tych wód nastąpiłby wzrost stężenia soli w rzece B. do 5621 mg/l, max. do 9453 mg/l sumy chlorków i siarczanów. W tej sytuacji - zdaniem organu - nie zachodzi okoliczność zastosowania wobec wnioskodawcy czasowego odstępstwa wynikającego z § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 168, poz. 1763). W odwołaniu od powyższej decyzji K. w K. podniosła, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - decyzją z (...) grudnia 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił K.w K. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi nadmiaru wód dołowych (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotowe postępowanie wszczęto na wniosek odwołującej się, w którym wystąpiła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie nadmiaru wód dołowych z (...) do rzeki B. Z załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego wynika, że wypompowywane na powierzchnię wody dołowe z (...), kierowane są stalowym rurociągiem do osadnika Ws - 13. Odprowadzenie sklarowanych wód z osadnika następuje poprzez betonowy mnich przelewowy. Na stronie 36 opracowania podano, iż "nadmiar wód dołowych z mnicha rurociągiem zrzucany jest do rowu otwartego a następnie rowem o długości około 400 m wprowadzany jest do rzeki B. w km 38 + 100". Rów wprowadzający w początkowym odcinku (około 200 m) jest rowem ziemnym, otwartym o szerokości 1 m. Końcowy odcinek rowu (około 200 m) umocniony jest do wysokości 0,6 m betonowymi płytami ażurowymi o wymiarach 0,6m x 1 m". Z powyższego wynika, że pierwszym odbiornikiem nadmiaru wód dołowych z (...) jest nieuszczelniony rów. Stosownie zaś do treści art 9 ust. 1 pkt 13 i pkt 19a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 239, poz. 2019, ze zm.) przez "rów" rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna do 1,5 m przy ich ujściu, a przez "urządzenie wodne" rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności kanały i rowy. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 5 cytowanej ustawy wprowadzanie ścieków do ziemi to także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, z wyjątkiem kanałów oraz zbiorników usytuowanych na wodach płynących. Zważywszy, że w przypadku pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wprowadzanie ścieków, z punktu widzenia tego rodzaju korzystania z wód istotny jest pierwszy odbiornik, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie odbiornikiem tym jest nieuszczelniony rów, czyli ziemia w rozumieniu przepisów tej ustawy. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że rów ten uchodzi do rzeki. Stosownie do powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji błędnie ocenił materiał dowodowy i bezpodstawnie rozstrzygnął sprawę z punktu widzenia regulacji zawartej w § 17 ust. 3 obowiązującego w dacie decyzji rozporządzenia wykonawczego, gdyż przepis ten dotyczy wprowadzania do śródlądowych wód powierzchniowych płynących ścieków przemysłowych o zawartości sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l oraz wód pochodzących z zakładów górniczych. Niezależnie od powyższego wątpliwości organu drugiej instancji wzbudziło zakwalifikowanie zasolonych wód dołowych z (...) do wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. W świetle informacji podanych w operacie wodnoprawnycm można sądzić, że odprowadzane do osadnika wody dołowe są mieszaniną wód pochodzących z naturalnego dopływu do kopalni oraz dopływu wód zużytych do celów technologicznych, co kwalifikowałoby te wody do ścieków przemysłowych o zawartości sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l. Kwestia ta jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przepisy wprowadzonego w życie w dniu 31 lipca 2006r, czyli w toku postępowania odwoławczego, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 137, poz. 984), nie dopuszczają możliwości wprowadzania do ziemi zarówno ścieków przemysłowych o zawartości sumy chlorów i siarczanów powyżej 1500 mg/l, jak również wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych o zawartości sumy chlorów i siarczanów powyżej 1500 mg/l. W świetle § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, stanowiącego jedną z podstaw prawnych decyzji, do ziemi mogą być wprowadzane m. in. wody z odwodnienia zakładów górniczych, ścieki oczyszczone w procesie odwróconej osmozy i ścieki przemysłowe biologicznie rozkładalne, ale jeżeli nie zostały przekroczone najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń, określone w załączniku 3 do rozporządzenia, m. in. dla chlorków - 1000 mg/l, a siarczanów - 500 mg/l. Zatem udzielenie stronie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi nadmiaru wód dołowych (...) naruszałoby ww przepis prawa, a w konsekwencji art. 125 ust. 1 Prawa wodnego. K. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z (...) grudnia 2006r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w granicach wniosku i treści decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 pkt 13 Prawa wodnego - przez uznanie, że koryto służące do przesyłania wprowadzanych do rzeki B. wód dołowych z (...) (mylnie nazwane w operacie wodnoprawnym "rowem") jest "rowem" w rozumieniu tego przepisu. Podczas, gdy jest to obiekt techniczny służący jedynie do przesyłu wód dołowych (czyli ścieków w rozumieniu ustawy Prawo wodne) celem wprowadzenia ich do odbiornika, a nie odbiornikiem tych wód; 2) naruszenie przepisów i zasad procedury - przez wydanie decyzji w sprawie wprowadzania ścieków do ziemi, podczas gdy wniosek i decyzja organu pierwszej instancji dotyczyły wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód do rzeki B. Zdaniem skarżącej z operatu wodnoprawnego jednoznacznie wynik, iż sporny "rów" nie służy do prowadzenia wody, iecz wód dołowych, czyli ścieków w rozumieniu Prawa wodnego. Rów ten należy traktować tak samo, jak podobne obiekty techniczne wykorzystywane na oczyszczalniach ścieków do przesyłania ścieków między obiektami, koryta przelewowe z osadników lub odkryte fragmenty sieci kanalizacyjnej, czyli jako jedną z części układu służącego do przesyłania wód dołowych do rzeki B. Skarżąca wyraźnie też podkreśliła, iż organ odwoławczy orzekł w innej sprawie niż strona wnosiła i rozstrzygała decyzja Wojewody (...), albowiem jej intencją było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie nadmiaru wód dołowych do rzeki B., a nie do ziemi. Wyrażone przez Prezesa K. w uzasadnieniu do decyzji wątpliwości: czy wody dołowe z (...) powinny być zakwalifikowane jako wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, czy raczej jako ścieki przemysłowe, są - w ocenie skarżącej nieuzasadnione. Zmieszanie wód z dopływu naturalnego, zużytych wód technologicznych i odcieków z lokowania odpadów drobnofrakcyjnych, następuje już na dole kopalni. Proces ten odbywa się w wielu punktach w podziemnych wyrobiskach górniczych, takich jak: miejsca wykorzystywania wód technologicznych, miejsca wypływu wód z dopływu naturalnego oraz w miejscach wypływu odcieków z lokowania odpadów. Zmieszanie to następuje przed wypompowaniem wód na powierzchnię. Według informacji posiadanych przez K. we wszystkich kopalniach na dole zużywa się wodę do celów technologicznych, więc wody z odwadniania zakładów górniczych zawsze stanowią mieszaninę wód z dopływu naturalnego i wód zużytych do celów technologicznych oraz dodatkowo, np. w zakładach odkrywkowych, wód pochodzących z opadów atmosferycznych. Rozdzielenie tych wód ze względów technicznych jest praktycznie niemożliwe. Zbudowanie bardzo skomplikowanego systemu umożliwiającego oddzielne wypompowywanie wód z dopływu naturalnego i zużytych wód technologicznych, którego jedynym celem byłoby łatwiejsze zakwalifikowanie rodzaju ścieków, jest ze względów ekonomicznych nieuzasadnione. Inwestycja taka wymaga ogromnych nakładów finansowych. Po zmieszaniu wymienionych powyżej rodzajów wód w tzw. ściekach (korytach prowadzonych wzdłuż wyrobisk górniczych, służących do przesyłania wody) i rurociągach, wody te kierowane są do pompowni głównego odwadniania. Następnie za pomocą zabudowanych w pompowni pomp przesyłane są na powierzchnię. Wody te są więc na pewno wodami pochodzącymi z odwodnienia zakładów górniczych. Oprócz tego w Prawie wodnym i cytowanym w decyzji rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. nie mówi się o wodach z dopływu naturalnego do kopalni, lecz o wodach pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W związku z powyższym należy jednoznacznie stwierdzić, że wody dołowe z (...) należy zakwalifikować jako wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. Uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) grudnia 2006r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżąca pismem z 9 grudnia 2005r., uzupełnionym pismem z 24 lutego 2G06r, wniosła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód dołowych z (...) do rzeki B. Organ pierwszej instancji - po rozpoznaniu wyżej opisanego wniosku - decyzją z (...) czerwca 2006r. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie nadmiaru wód z odwodnienia zakładu górniczego do rzeki B. Z kolei organ odwoławczy - w wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawcy - decyzją z (...) grudnia 2006r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty, tj. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi nadmiaru wód dołowych (...). Przedstawionym działaniem - w ocenie Sądu - organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia nie tylko art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ale i niżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się m. in. na żądanie strony. Wówczas sprawa administracyjna ma być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Sformułowane przez stronę żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery cennej organu administracji (wyrok NSAz 11.06.1990r, sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA z 1990, nr 2-3, poz. 47; wyrok NSA z 9.03.2007r., sygn. akt I OSK 599/06, niepubl.). Organ nie jest uprawniony do dowolnej oceny żądania. Niedopuszczalna jest też samowolna zmiana przez organ administracji żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli podmiotu, od którego pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 4.04.2002r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.; wyrok NSA z 9.03.2007r., sygn. akt I OSK 599/06, niepubl.). Przedkładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organ odwoławczy bezspornie rozpoznał kontrolowaną sprawę, nie zważając na zasadę, iż żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania. Niedopuszczalnym była samowolna zmiana treści podania wyraźnie i jednoznacznie sformułowanego przez skarżącą. Jeżeli natomiast organ - mając za podstawę wyraźnie sprecyzowane żądanie, po analizie materiału dowodowego sprawy, doszedł do przekonania, iż w istocie strona winna wnosić o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi nadmiaru wód dołowych z (...), a nie do rzeki B. - winien poczynić w tym względzie czynności wyjaśniające. Oznacza to, iż wydanie rozstrzygnięcia winien poprzedzić ustaleniem przedmiotu sprawy (zakresu żądania), od którego zależał dalszy jej bieg. W tej sytuacji organ - stosując się do zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa - był zobowiązany zwrócić się do wnioskodawcy (skarżącej), przedstawiając swoje wątpliwości, i dać stronie prawo swobodnego wypowiedzenia się, ewentualnej modyfikacji żądania. Dopiero w oparciu o poczynione ustalenia mógł podjąć dalsze czynności w sprawie i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Dalej należy wskazać, iż jeżeli organ poczyni już powyższe ustalenia, to w zależności od ich wyniku, nabierze znaczenia kwestia dotychczas błędnie uważana przez organ za obojętną dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie czy nazwane przez skarżącą "wody dołowe" są to wody z odwodnienia zakładu górniczego, czy ścieki przemysłowe, która również wymagać będzie wszechstronnego wyjaśnienia. Z tego względu Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się w tej materii. Przy czym należy zauważyć, iż wskazane przez organ rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska, obowiązujące od 31 lipca 2006r, stawia inne wymogi odnośnie wprowadzania do ziemi czy wody - wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, a inne w przypadku ścieków przemysłowych. Sąd nie zauważył jednak jakoby powołany przez organ przepis § 11 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia odnosił się do wprowadzenia do ziemi w ogóle ścieków przemysłowych o zwartości sumy chlorków i siarczanów powyżej 1500 mg/l. Artykuł ten wskazane wartości odnosi tylko do ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych. Ostatecznie należy stwierdzić, iż przedstawione działanie organu drugiej instancji doprowadziło do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącej podanie, czyli skarżącej (co też podniesiono w skardze). Organ samoistnie potraktował wniosek strony jako żądanie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi nadmiaru wód dołowych z (...). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - mając na względzie ocenę prawną i wskazania sformułowane w niniejszym orzeczeniu - dokona wszechstronnej analizy materiału dowodowego sprawy, ewentualnie podejmie kroki w kierunku jego uzupełnienia, jeżeli zajdzie taka potrzeba. W efekcie rozpozna sprawę zgodnie z żądaniem strony i wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 K.p.a. wraz z uzasadnieniem odpowiadające wymogom art. 107 § 1 - 3 K.p.a. Żądanie skarżącej - skierowane do Sądu - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nie mogło zostać uwzględnione, albowiem sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem legalności, to jest zgodności z prawem administracyjnym materialnym oraz procesowym. W zależności od wyniku przeprowadzonej kontroli skargę oddala - na podstawie art 151 P.p.s.a. (jeżeli uzna, że zaskarżony akt nie narusza prawa) lub uchyla zaskarżony akt, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu - na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. (jeżeli uzna, iż zaskarżony akt narusza prawo). Z powyższego niemniej jednak wynika, iż pośrednio taki skutek wywiera uchylenie zaskarżonego aktu, albowiem takie wyeliminowanie rozstrzygnięcia organu z obrotu prawnego rodzi po stronie organu obowiązek ponownego rozpoznania sprawy (pomimo, że Sąd nie może wydać takiej treści orzeczenia), z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem koniecznym byro wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, na które złożyły się wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego, postanowiono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.