IV SA/Wa 454/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja [...] listopada 2020 r. znak DOA-ZPPOHII.43.12.2020.KD, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 i art. 23 § 3 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2015 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego o numerze [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Marszałek Województwa [...] zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej [...] - Trasa [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...] w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko. W uzasadnieniu wskazano, że pomiary hałasu wykazały, że na przedmiotowych terenach występują przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a nakazany przegląd ekologiczny pozwoli określić nie tylko zasięg i wielkość oddziaływania drogi na środowisko, lecz również wskaże możliwości rozwiązań organizacyjnych, technicznych i technologicznych w zakresie zwalczania hałasu, a także ewentualną konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (w takim przypadku w przeglądzie należało określić jego granice i sposób korzystania z terenu). GDDKiA złożył wykonany na swoje zlecenie przegląd ekologiczny przy piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. (data wpływu do Marszałka: 31 grudnia 2014 r.). Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. (upomnienie nr [...]) Marszałek wezwał GDDKiA do prawidłowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r, wskazując m.in., że złożony przegląd ekologiczny nie spełnia wszystkich wymogów ustalonych w ustawie Prawo ochrony środowiska i wymaga uzupełnienia z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 135 ust. 1 tej ustawy (tj. podjęcia próby przeanalizowania wszystkich możliwości technicznych, technologicznych i organizacyjnych mających na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływania akustycznego na środowisko), niewłaściwe przedstawienie granic przebiegu proponowanych w przeglądzie obszarów ograniczonego użytkowania (które nie pokrywają się z izoliniami wyznaczającymi dopuszczalne poziomy hałasu) oraz brak objęcia obszarem ograniczonego użytkowania terenów niezabudowanych, dla których nie opracowano miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na których występuje negatywne oddziaływanie akustyczne pochodzące od drogi. W toku prowadzonej korespondencji z organem GDDKiA twierdził, że obowiązek wskazany w decyzji [...] Marszałka nie podlega egzekucji, zaś decyzja ta została już w całości wykonana. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Marszałek wystawił tytuł wykonawczy nr [...], dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z decyzji tegoż Marszałka z dnia [...] stycznia 2014 r., tj. "sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej [...] - Trasa [...] na odcinku od węzła [...] do węzła [...] w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko". W tym samym dniu Marszałek nałożył na GDDKiA grzywnę w celu przymuszenia. Pismem z dnia 4 września 2015 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji: 7 września 2015 r.) GDDKiA złożył zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego, oparty na przesłankach z art. 33 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązany stwierdził, że obowiązek, o którym mowa w tytule wykonawczym, został spełniony przez złożenie przeglądu ekologicznego przy piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. a zatem obowiązek ten już nie istnieje. GDDKiA wskazał na błędy w interpretacji przepisów oraz błędy proceduralne po stronie Marszałka, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania egzekucyjnego, jak również brak precyzji w określeniu zobowiązania wynikającego ze skierowanego do Zobowiązanego upomnienia - według niego organ nie wskazał, które z odcinków trasy [...] wymagają dodatkowej analizy i jakie dokumenty winny stanowić podstawę tych analiz. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. (sygn. [...]) Marszałek Województwa [...], stosownie do przepisu art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odmówił uwzględnienia zarzutów, wskazując, że za wykonanie decyzji może być uznane jedynie złożenie kompletnego przeglądu ekologicznego, zawierającego wszystkie elementy wskazane w art. 238 Prawa ochrony środowiska, zaś złożenie niekompletnego przeglądu ekologicznego stanowi niewykonanie decyzji administracyjnej i upoważnia organ do egzekucji określonych w tej decyzji obowiązków w trybie egzekucji administracyjnej a wszelkie uchybienia zostały wyszczególnione w upomnieniu nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. GDDKiA w złożonym zażaleniu wskazał na uchybienie w doręczeniu skarżonego postanowienia (bezpośrednio do GDDKiA, zamiast do ustanowionego pełnomocnika). Zarzucił także, że Marszałek nie rozpatrzył w sposób należyty podniesionych zarzutów, gdyż GDDKiA złożył przy piśmie z dnia 29 grudnia 2014 r. przegląd ekologiczny zawierający wszystkie elementy określone w art. 238 Prawa ochrony środowiska, zaś egzekwowany zakres uzupełnienia przeglądu nie wynika ani z decyzji Marszałka, ani z żadnego przepisu regulującego zakres tego opracowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego doręczenia skarżonego postanowienia, Kolegium stwierdziło, że uchybienie w tym zakresie rzeczywiście nastąpiło, jednakże nie miało ono wpływu na ważność postanowienia, skoro treść postanowienia dotarła do adresata i jego pełnomocnika, tym samym trafiła do obrotu prawnego, nie pozbawiło strony jej uprawnień i nie skutkowało uchybieniem terminu do wniesienia zażalenia. SKO uznało również, że zarzuty merytoryczne są nietrafne, a egzekwowane obowiązki wynikają z decyzji ostatecznej Marszałka Województwa z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy ocenił, że analiza złożonego przez GDDKiA przeglądu ekologicznego wskazuje, że przegląd ten nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 238 pkt 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, brak w nim bowiem analizy wszelkich stosowanych obecnie technologii ograniczających zasięg emisji (co wymagane jest na podstawie art. 143 pkt 5), a zatem nie można jednoznacznie orzec, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska, czego wymaga art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolegium uznało, że odniesienie się np. do możliwości instalacji ekranów akustycznych tunelowych lub półtunelowych w dokumentacji przygotowawczej, w toku innych postępowań (tj. przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej) czy w późniejszych pismach z 4 marca 2015 r., 23 kwietnia 2015 r., 24 czerwca 2015 r. nie stanowi spełnienia warunku kompletności przeglądu ekologicznego. SKO ocenił, że organ egzekucyjny zasadnie uznał, że zarzuty strony w zakresie istnienia przesłanek wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. są chybione. Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut dotyczący art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. stwierdzając, że uchybienia przedstawionego przeglądu ekologicznego zostały nie tylko wystarczająco dokładnie opisane przez Marszałka w upomnieniu nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. oraz w piśmie z dnia 8 kwietnia 2015 r., lecz wynikają one wprost z obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Kolegium nie dopatrzyło się w postępowaniu organu pierwszej instancji żadnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 i 107 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu zawartego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., co skutkowało nierozpoznaniem przez organ odwoławczy istoty sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., - art. 7, 77 i 107 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w tym m. in. dowodu z dokumentu Przegląd ekologiczny, co skutkowało błędnym wywiedzeniem, że nie spełnia on wszystkich wymagań wynikających z art. 238 ustawy prawo ochrony środowiska, podczas gdy właściwa analiza tego dokumentu doprowadziłaby do ustalenia, że zawiera on również analizę możliwości zastosowania ekranów półtunelowych jak i konieczność oraz warunki ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, - art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez stwierdzenie braku uchybień w postępowaniu egzekucyjnym pomimo, że egzekwowany w tym postępowaniu obowiązek nie jest tożsamy z sentencją decyzji Marszałka Województwa z dnia [...].01.2014 r. nr [...], co skutkowało dopuszczeniem do prowadzenia postępowania egzekucyjnego bez podstawy, o której stanowi art. 3 § 1 u.p.e.a, - art. 135 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji stwierdzenie, że zakres przeglądu ekologicznego w części dotyczącej obszaru ograniczonego użytkowania powinien realizować przesłanki określone w tym przepisie, podczas gdy art. 135 ust. 1 p.o.ś. skierowany jest do organu ustanawiającego obszar ograniczonego użytkowania i determinuje kryteria oceny m.in. przeglądu ekologicznego w celu stwierdzenia potrzeby utworzenia takiego obszaru, - art. 237 p.o.ś. poprzez zaniechanie ustalenia istoty oraz celu sporządzania przeglądu ekologicznego, co skutkowało błędnym stwierdzeniem jego niekompletności, a w konsekwencji dopuszczeniem możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2018 r. w sprawie IV SA/WA 1812/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r. w sprawie III OSK 846/21 uchylił wyrok z dnia 26 lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazać należy, że rozpoznając niniejszą sprawę, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekający związany był oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażoną w wyroku z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 846/21, którym to uchylono wyrok WSA z dnia 26 lutego 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m.in. że "skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., jak również art. 16 k.p.a. Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpatrzyło zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (nieprawidłowo powołanego w skardze kasacyjnej i w wyroku Sądu I instancji jako "art. 33 ust. 1"). Zarzut ten był przedmiotem rozpoznania (chociaż lakonicznego) przez Marszałka Województwa [...] w postanowieniu z [...] września 2015 r., natomiast został pominięty w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. Nie można uznać za rozpatrzenie tego zarzutu lakonicznego stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że "tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Marszałka Województwa [...] został wystawiony w oparciu o decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r.", szczególnie uwzględniając, że ten fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowi opis stanu faktycznego sprawy i odnosi się do stanowiska Marszałka Województwa [...] zaprezentowanego w odpowiedzi na zażalenie skarżącego. Miało to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ był to jeden z kluczowych zarzutów podnoszonych przez skarżącego." W dalszej kolejności NSA stwierdził również, że "Wymogi formalne tytułu wykonawczego z art. 27 § 1 u.p.e.a. są przewidziane w określonym celu. Tym celem jest zagwarantowanie zobowiązanemu, że zostanie wyegzekwowany obowiązek, do którego rzeczywiście jest zobowiązany na podstawie decyzji organu. Wobec tego naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania obowiązku, która nie obciąża zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który tę gwarancję istotnie narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki do uznania zarzutów za zasadne i w konsekwencji do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju braki formalne mogą dotyczyć sporządzonego w tej sprawie tytułu wykonawczego, ale kwestia ta wymaga ponownej oceny wobec jej braku w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r." Ponadto NSA zauważył, że "przedmiotem egzekucji jest nie samo wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2014 r., ale prawidłowość wykonania tego obowiązku. Przyjąć zatem należy, że podnosząc w skardze kasacyjnej (a także na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego i egzekucyjnego) zarzuty naruszenia przepisów p.o.ś., skarżący nie kwestionuje prawidłowości wydania decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2014 r., ale podstawę prowadzenia przez ten organ, będący zarówno organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem, egzekucji administracyjnej. To z kolei oznacza, że kwestia zastosowania w tej sprawie art. 135 ust. 1 p.o.ś., jak i art. 135 ust. 3b p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r., a nie jak podaje skarżąca 16 maja 2016 r.), powinna zostać oceniona jeszcze przez organ egzekucyjny w ramach rozpoznania zarzutu egzekucyjnego z art. 33 § 1 pkt 1 lub 3 u.p.e.a., a następnie w ramach kontroli tego postępowania sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie." Kolejno NSA wskazał, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r., a w szczególności w zakresie odniesienia się przez ten organ do zarzutu egzekucyjnego z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., jak i w zakresie zasadności prowadzenia egzekucji administracyjnej w kontekście zastosowania art. 135 ust. 1 p.o.ś., jak i art. 135 ust. 3b p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r.)." Sąd, dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, będąc związany oceną prawną dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 846/21 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] prowadzi do wniosku, że rozpatrując wniesione przez skarżącego zażalenie, Kolegium nie rozpoznało zarzutu dotyczącego naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 15 k.p.a. Ponadto, w sprawie zachodzi konieczność zbadania prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego w aspekcie brzmienia art. 27 § 1 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, że SKO winno ocenić, czy sporządzony w sprawie tytuł wykonawczy nie jest obarczony brakami formalnymi. Dodatkowo Kolegium winno ocenić zasadność prowadzenia egzekucji administracyjnej w kontekście zastosowania art. 135 ust. 1 p.o.ś., jak i art. 135 ust. 3b p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno szczegółowo przeanalizować sprawę w jej całokształcie, odnieść się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącego, będąc związanym oceną prawną wyrażoną powyżej. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na zasądzone koszty postępowania na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. składają się: uiszczony wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.