IV SA/Wa 465/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2009r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stwierdził, iż S. S. (zwany dalej: skarżącym) uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Starosty O. z [...] grudnia 2008r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów części wsi R., gm. S. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie sprawy: W dniu 25 listopada 2008r. skarżący wniósł do [...] Urzędu Wojewódzkiego Zamiejscowej Delegatury w O. pismo z 21 listopada 2008r. zatytułowane "podanie", w którym prosił o jego rozpatrzenie i zbadanie sprawy na miejscu, wskazując na odbywające się we wsi scalanie działek. W piśmie tym podniósł, iż podczas dokonywanych w ramach scalenia pomiarów działek i pól wyszło na jego działkach za mało o 11 arów. Zatem prosi o zbadanie sprawy, nie zgadzając się z dokonanymi pomiarami, uważając że został w ten sposób pokrzywdzony i oszukany. Oddział Geodezyjny MUW za pismem z 3 grudnia 2008r. przesłał powyższe podanie Staroście Powiatowemu w O. w celu rozpatrzenia i załatwienia na etapie prowadzenia prac scaleniowych, zawiadamiając o tym fakcie skarżącego. Decyzją z [...] grudnia 2008r. Starosta O. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi R. gmina S. Decyzja ta została publicznie ogłoszona 12 grudnia 2008r. na zebraniu wiejskim w R., przez jej odczytanie oraz wywieszona od 12 (15) grudnia do 28 grudnia 2008r. na tablicy ogłoszeń we wsi R. i w Urzędzie Gminy w S. Na zebraniu tym obecny był pełnomocnik skarżącego w osobie ojca – H. S., o czym świadczy podpis złożony na liście obecności uczestników scalenia gruntów (k. 14 akt administracyjnych). Starosta O. podanie skarżącego z 21 listopada 2008r. potraktował jako odwołanie i za pismem z 13 stycznia 2009r. przesłał Wojewodzie [...], wskazując iż "odwołanie wniesiono w terminie", o czym również poinformował skarżącego. Sygn. akt IV SA/Wa 465/09 Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2009r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu aktu organ podał, iż podanie skarżącego z 21 listopada 2008r., które organ pierwszej instancji zakwalifikował jako odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2008r., wpłynęło do Starosty O. 4 grudnia 2008r., czyli z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, tzn. przed terminem. Uchybienie terminu dotyczy bowiem zarówno sytuacji wniesienia odwołania po upływie terminu, jak i przed rozpoczęciem biegu terminu, tj. zanim decyzja weszła do obrotu prawnego. S. S., działający przez pełnomocnika H. S. (ojca), w skardze wniesionej na powyższe postanowienie podał, iż na początku listopada napisał do geodety w O. podanie. Po tygodniu otrzymał informację o przesłaniu podania do rozpatrzenia Staroście. Starostwo trzymało podanie do 11 grudnia 2008r., aż było zebranie w R., na którym zapytano pełnomocnika, czy podtrzymuje nadal odwołanie, "wtedy powiedział że tak". Na zebraniu tym także poinformowano, iż decyzję każdy dostanie do końca grudnia 2008r., od której będzie miał możliwość odwołania w ciągu 14 dni. Tymczasem decyzji nikt nie dostał, zaś skarżącemu brakuje 10 arów ziemi. Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2009r. narusza poniższe przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 Sygn. akt IV SA/Wa 465/09 K.p.a.), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 K.p.a.). Odwołanie - zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. - wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - jak w sprawie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję - stosownie do art. 133 K.p.a. - obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, iż rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (wyrok WSA w Warszawie z 18.01. 2007r., sygn. akt II SA/Wa 1907/06, publ. Lex nr 299845). Ukształtowane na tle art. 134 K.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (np. wyrok NSA z 29.02.2008r., sygn. akt I OSK 910/07, publ. Lex nr 453423). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania z 21 listopada 2008r. od decyzji wydanej [...] grudnia 2008r., z racji wniesienia odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu, jeszcze zanim decyzja weszła do obrotu prawnego. W kontekście wyżej przytoczonej regulacji art. 134 K.p.a., poczynionych wywodów oraz przedstawionej sytuacji procesowej - w ocenie Sądu - organ Sygn. akt IV SA/Wa 465/09 odwoławczy pisma wniesionego przez skarżącego 25 listopada 2008r. zatytułowanego "podanie" nie mógł potraktować - wbrew twierdzeniu skargi - jako odwołania od decyzji z [...] grudnia 2008r., która w chwili wnoszenia środka zaskarżenia nie istniała (nie została wydana). Wobec niefunkcjonowania decyzji w momencie wnoszenia odwołania w obrocie prawnym, należało uznać iż zachodził brak przedmiotu zaskarżenia. W konsekwencji stwierdzić należy niedopuszczalność odwołania, a nie uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wykazane naruszenie Sąd uznał za istotne, bowiem art. 134 K.p.a. przewiduje dwie odrębne instytucje procesowe, których zastosowanie opiera się na innych przesłankach. Oczywiście zauważenia wymaga, iż strona (pełnomocnik skarżącego) najpierw po rozmowie odbytej na zebraniu wiejskim 12 grudnia 2008r. z przedstawicielem Starostwa, podczas której potwierdziła, iż podanie z 21 listopada 2008r. jest odwołaniem, a następnie po zapoznaniu się z treścią pisma organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2009r. (przesłanego skarżącemu do wiadomości), za pośrednictwem którego ów organ przesłał do organu odwoławczego podanie z 21 listopada 2008r., nazywając je odwołaniem z jednoczesnym wskazaniem, że odwołanie wniesiono w terminie, mogła pozostawać w przekonaniu skutecznego wniesienia odwołania i oczekiwać na merytoryczne jego rozpatrzenie. Niemniej jednak winna mieć też na uwadze fakt wcześniejszego przesłania podania z 21 listopada 2008r. przez organ wyższej instancji do organu pierwszej instancji celem rozpatrzenia na etapie prowadzenia prac scaleniowych i jako podmiot obecny na zebraniu wiejskim 12 grudnia 2008r., na którym odczytano decyzję wydaną [...] grudnia 2008r., powinna rozważyć pouczenie o możliwości odwołania się od tej decyzji. Natomiast nie sposób uznać za wiarygodne twierdzenia pełnomocnika skarżącego o zapewnieniach czynionych ze strony organu na zebraniu 12 grudnia 2008r. odnośnie doręczenia decyzji zatwierdzających projekt scalenia, podczas gdy z adnotacji znajdujących się pod treścią ww decyzji wynika, iż decyzja ta została ogłoszona 12 grudnia 2008r. m. in. na zebraniu wiejskim przez odczytanie. Organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie miał na względzie powyższe, w efekcie wyda postanowienie zgodne z prawem. Ponadto organ w świetle poczynionej wyżej uwagi, a dotyczącej działania organu pierwszej instancji, którego przejawem było pismo z 13 stycznia 2009r. i które wskazywałoby na brak zawinienia skarżącego w niezachowaniu terminu do złożenia odwołania, pouczy skarżącego o treści art. 58 § K.p.a., czyli możliwości wystąpienia z Sygn. akt IV SA/Wa 465/09 wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z jednoczesnym wniesieniem odwołania. Dodatkowo Sąd zauważa, iż procedura administracyjna przewiduje tryby nadzwyczajne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.