IV SA/Wa 467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2008 r. na wniosek W. B. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania R. B. wraz z małoletnią córką D. B. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, orzekł o wymeldowaniu wyżej wymienionych osób. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego przez R. B. odwołania organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do uchylenia lub zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Wojewody [...] zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie świadczy o tym, że R. B. wraz z małoletnią córką D. B. trwale i dobrowolnie opuściły miejsce stałego zameldowania i nie wyrażają chęci ponownego w nim zamieszkania. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny wskazuje na to, że R. B. wraz z małoletnią córką D. B. dobrowolnie opuściły miejsce stałego pobytu zameldowania z zamiarem skoncentrowania swojego życia w innym miejscu. Zostało to potwierdzone w toku postępowania administracyjnego przez W. B. oraz przez samą zainteresowaną. Organ podniósł także, że R. B. wyjaśniła, że w miejscu, w którym zameldowana jest na pobyt stały nie posiada żadnych rzeczy osobistych, nie posiada kluczy do lokalu, nie odwiedza ojca a ostatni raz w lokalu była przed czterema laty. Stwierdziła również, że nie zamierza powrócić do spornego lokalu i ponowienie w nim zamieszkać. Organ podniósł ponadto, że zainteresowana po opuszczeniu miejsca stałego zameldowania nie podejmowała żadnych kroków przewidzianych prawem, aby do niego powrócić, a ponadto sama zeznała do protokołu, że nie chce powrócić do spornego lokalu i zamieszkać w nim wspólnie z Sygn. akt IV SA/Wa 467/09 ojcem. R. B. decyzje o wyprowadzce podjęła świadomie i samodzielnie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż po śmierci babci, która była najemczynią lokalu przy ul. [...] w W., prawo do lokalu otrzymał ojciec skarżącej W. B. Ponieważ jest to nałogowy alkoholik, który stosował wobec skarżącej i jej matki przemoc fizyczną i psychiczną, wspólne zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu wraz z ojcem stało się niemożliwe. Obecnie w mieszkaniu przy ul. [...] w W. mieści się melina, gdzie często zatrzymują się Rosjanie. Szukając pomocy w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji mieszkaniowej skarżąca odwoływała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sądu Cywilnego, Sądu Administracyjnego, zwracała się do Prezydenta W., do Rady Gminy, do Rzecznika Praw Dziecka, jednak od nikogo nie uzyskała żadnej pomocy. Skarżąca podniosła również, że od samego początku, gdy do przedmiotowego lokalu sprowadził się jej ojciec mogła wejść do niego jedynie w asyście Policji, gdyż ojciec urządzał w nim imprezy, wymienił w drzwiach zamki i nie wpuszczał do niego skarżącej twierdząc, że nie ma ona prawa w nim przebywać. Błędne jest w związku z tym twierdzenie organu, że skarżąca nie podejmowała żadnych działań w celu powrotu do przedmiotowego lokalu, jak również to, że opuszczenie miało charakter dobrowolny. Skarżąca podniosła również, że nie skoncentrowała swojego życia w innym miejscu, ponieważ takiego miejsca nie ma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. Sygn. akt IV SA/Wa 467/09 kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), według którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, opuszczenie miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania, winno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, ale również poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby opuszczenia mieszkania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2002 r., sygn. akt V SA 935/2002, LexPolonica nr 394981). Należy również zauważyć, iż opuszczenie lokalu w rozumieniu wskazanego przepisu musi mieć charakter nie tylko dobrowolny, ale i trwały. Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie w określonym lokalu, ale i zamiar jego opuszczenia na stałe, z jednoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zamiar należy pojmować nie tylko jako subiektywne odczucia zainteresowanej osoby (jej wolę wewnętrzną), ale również wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 16 września 1986 r., sygn. akt III SA 437/86; wyrok NSA z dnia 3 lipca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 573/85; wyrok NSA z dnia 18 marca 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1073/86). Ma on bowiem istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu w rozumieniu tego przepisu rzeczywiście doszło. Sygn. akt IV SA/Wa 467/09 Przy ustalaniu zamiaru nie można zatem poprzestać tylko na oświadczeniach osoby zainteresowanej. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie mieć będzie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będąm. in.: sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1278/00). Należy mieć również na uwadze, że wydanie decyzji administracyjnej o wymeldowaniu z pobytu stałego, stanowi wyjątek od ogólnej zasady realizacji obowiązku wymeldowania przez osobę, która opuszcza miejsce pobytu stałego. Dlatego też obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę o wymeldowanie jest niebudzące wątpliwości ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanki do wymeldowania, tj. opuszczenia miejsca pobytu stałego. Obowiązek ten wynika z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa, tj. organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której m.in. organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 i § 3 kpa). Ponadto jak podnosi się w doktrynie postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 9 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 618 - 619), zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997 nr 1, poz.35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do Sygn. akt IV SA/Wa 467/09 orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87, podkreślono w szczególności, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że R. B. wraz z małoletnią córką D. B. trwale i dobrowolnie opuściły lokal nr [...] przy ul. [...] w W., w konsekwencji czego od dawna w nim nie zamieszkują, co stanowiło podstawę ich wymeldowania. Długotrwałego niezamieszkiwania w lokalu nie kwestionuje sama skarżąca, przyznając powyższe w skardze wniesionej do Sądu, jak również na etapie postępowania administracyjnego w tym m. in. w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji, oraz w trakcie zeznań składanych przed organem pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r. oraz [...] października 2008 r. Przy czym należy zauważyć, że skarżąca wskazywała jednocześnie, że przebywanie od 2004 r. poza miejscem zameldowania, nie było wynikiem zamiaru zerwania wszelkich związków z lokalem dotychczasowym, ale efektem psychicznego i fizycznego znęcania się ojca nad skarżącą i jej córką. Podała również, że nie założyła w innym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, bowiem takiego miejsca nie posiada. R. B. chciałaby wrócić wraz z córką do przedmiotowego lokalu, ale w chwili obecnej powrót do mieszkania i wspólne zamieszkiwanie w nim razem z ojcem, który będąc pod wpływem alkoholu wszczyna ciągłe awantury, z obawy o życie i zdrowie skarżącej i jej córki jest niemożliwe. Wskazane powyżej okoliczności nie pozwalają w ocenie Sądu na jednoznaczne stwierdzenie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że R. B. wraz z małoletnią córką D. B. lokal nr [...] przy ul. [...] w W. opuściły trwale z zamiarem skoncentrowania swojego życia w innym miejscu. Należy bowiem w tym miejscu wyjaśnić, że nie każdy przypadek nieprzebywania pod adresem stałego zameldowania oznacza trwałe opuszczenie tego miejsca. Art. 7 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych daje Sygn. akt IV SA/Wa 467/09 bowiem możliwość zameldowania się na pobyt czasowy w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem, jeżeli brak jest zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego. Zameldowanie na pobyt czasowy trwający dłużej niż 3 miesiące dopuszczalne jest natomiast w razie zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 8, wskazujących na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego, a za jakie ustawodawca uważa w szczególności: wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego (pkt 1), pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych (pkt 2), odbywanie czynnej służby wojskowej (pkt 3) oraz pobyt w zakładach karnych i poprawczych, aresztach śledczych, schroniskach dla nieletnich i zakładach wychowawczych (pkt 4). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "w szczególności", w orzecznictwie przyjmuje się, że są to okoliczności wymienione przykładowo, w konsekwencji, czego podstawą do zameldowania na pobyt czasowy mogą być także inne, społecznie uzasadnione okoliczności, przy czym żaden przepis tej ustawy nie zakreśla ostatecznych granic pobytu czasowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1982 r., sygn. akt II SA 1031/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 91). Podnieść należy również, że zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, że dopełniła nałożone przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr. 139, poz. 993 ze zm.) obowiązki w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 263/06, LEX nr 321529). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w sytuacji, gdyby okazało się, że skarżąca opuszczając wraz z córką miejsce stałego pobytu zameldowały się jednocześnie na pobyt czasowy w innym lokalu (chodzi o sytuację, w której pomiędzy opuszczeniem miejsca stałego pobytu a zameldowaniem się na pobyt tymczasowy nie ma dużej rozbieżności czasowej), to należałoby przyjąć, że bez wyeliminowania z obrotu prawnego czasowego zameldowania nie można uznać, że skarżąca i jej małoletnia córka, przynajmniej w czasie trwania tego meldunku, trwale opuściły lokal nr [...] przy ul. [...] w W. Sygn. akt IV SA/Wa 467/09 Bez znaczenia pozostawałaby przy tym okoliczność, czy strony nadal korzystają z mieszkania, w którym są na stałe zameldowane czy też nie korzystają, bowiem dokonując meldunku na pobyt czasowy organ administracyjny uznaje, że charakter pobytu w nowym lokalu uzasadnia przyjęcie, że zachodzą warunki do zameldowania na pobyt czasowy, przy zachowaniu zameldowania dotychczasowego na pobyt stały. Wydana przez organ odwoławczy decyzja całkowicie pomija wskazaną powyżej kwestię a akta administracyjne sprawy świadczą o zaniechaniu podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie tej okoliczności. W konsekwencji zatem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 107 kpa to jest bez wyjaśnienia w należyty sposób niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji okoliczności, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ - wyjaśni, uzupełniając w tym zakresie materiał dowodowy, czy skarżąca wraz z córką po opuszczeniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. zameldowały się na pobyt czasowy pod innym adresem, a jeżeli tak to gdzie i jakiego okresu meldunek ten dotyczył, a następnie w zależności od wyników poczynionych ustaleń - w oparciu o wskazaną wyżej ocenę prawną rozważy, czy zaistniały przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych do wymeldowania skarżącej i jej córki z przedmiotowego lokalu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.