IV SA/Wa 467/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Sędzia WSA - Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku K. i M. K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: - odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi. K. i M. K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. K. G., w dniu 12 lutego 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla terenu byłego "[...]". Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił przedmiotową skargę jako wniesioną z uchybieniem ustawowego terminu. Odpis powyższego postanowienia został doręczony pełnomocnikowi skarżących w dniu 28 kwietnia 2014 r. Wnioskiem z dnia 4 maja 2014 r., złożonym za pośrednictwem organu, pełnomocnik skarżących zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wskazując, że uchybienie terminu nie było przez niego zawinione. W powyższym wniosku pełnomocnik skarżących podniósł, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa otrzymywał ustne zapewnienie ze strony pracowników Rady Miejskiej w S., że złożone wezwanie będzie rozpatrzone na jednej z najbliższych sesji Rady Miejskie. Dopytując się następnie telefonicznie i bezpośrednio czy przedmiotowe wezwanie będzie merytorycznie rozpoznane uzyskiwał kolejne zapewnienia o poinformowaniu go w najbliższym czasie o sposobie załatwienia sprawy. W zaufaniu do organów samorządowych wyjaśnienia te skarżący oraz ich pełnomocnik uznawali za wiarygodne. Biorąc jednak pod uwagę możliwość przekroczenia terminu do wniesienia skargi pełnomocnik skarżących wniósł skargę do sądu nie czekając na rozpatrzenie przedmiotowego wezwania. Pełnomocnik skarżących podniósł, że przy wniesieniu skargi kierował się poglądami prezentowanymi w literaturze przedmiotu przyjmując, że termin, o którym mowa w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). nie ma zastosowania do skarg na akty prawa miejscowego, a zatem skargę na tego rodzaju rozstrzygnięcia można wnieść w każdym czasie. Pełnomocnik przywołał w tym względzie pogląd W. Chróścielewskiego, zaprezentowany w publikacji pt. "Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego" PiP 2004, nr 3, s. 63-74). Konkludując pełnomocnik stwierdził, że zarówno okoliczności faktyczne (udzielenie zwodniczych informacji przez organ) jak i prawne (wątpliwości interpretacyjne związane z ustaleniem sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na akty prawa miejscowego) wskazują, że uchybienie terminu nie miało w żadnym zakresie charakteru zawinionego, a przytoczone uwarunkowania uprawdopodabniają brak winy w przekroczeniu terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Jak wynika z treści art. 86 § 1 i art. 87 § 2 P.p.s.a. jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. We wniosku o przywrócenie terminu należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W rozpoznawanej sprawie istotne zatem jest rozważenie, czy wniesienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] po terminie, nastąpiło bez winy skarżących, w imieniu których występuje profesjonalny pełnomocnik. W ocenie Sądu należy uznać, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, aby uchybienie terminu do wniesienia przedmiotowej skargi nastąpiło bez ich winy. Jako przyczynę uchybienia terminowi pełnomocnik skarżących wskazał po pierwsze - zwodnicze działania organu, który zapewniał o udzieleniu odpowiedzi na złożone wezwanie, po drugie - wątpliwości interpretacyjne związane z ustaleniem sposobu obliczania terminu do wniesienia skarg na akty prawa miejscowego. Ze względu na rangę wskazanych przyczyn w pierwszej kolejności, w ocenie Sądu, należy odnieść się do drugiej z podstaw złożonego wniosku. Problematyka terminowości skarg składanych w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013, poz. 594ze zm.) budziła wiele wątpliwości zarówno wśród judykatury jak i doktryny. Aby uniknąć istniejących rozbieżności w praktyce orzeczniczej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały w tym przedmiocie. Uchwała taka została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. W pierwszej tezie przywołanej uchwały stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy P.p.s.a. ma zastosowania do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W drugiej tezie natomiast uznano, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W uzasadnieniu tej uchwały NSA przyjął, iż odesłanie do postępowania administracyjnego, zawarte w art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia - przepisu art. 35 Kpa, który stanowi, że organy administracji są zobowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Oznacza to zatem, że sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. W ocenie NSA organ wezwanie takie powinien załatwić bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 Kpa, nawet jeśli załatwienie wezwania przez radę gminy wymaga zwołania posiedzenia rady. W uzasadnieniu uchwały, wskazano także, iż terminy przewidziane w art. 35 Kpa mają charakter instrukcyjno-porządkowy i są terminami maksymalnymi. Nadto podkreślono, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie, bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Za bezskuteczność wezwania Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarówno nieuwzględnienie wezwania przez organ i przedstawienie takiego stanowiska w odpowiedzi na wezwanie, jak i niezajęcie stanowiska w sprawie wezwania i nieudzielenie odpowiedzi skarżącemu. Mając powyższe na względzie nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżących, że w obowiązującym stanie prawnym istnieją wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do regulacji prawnej dotyczącej problematyki zaskarżania uchwałę organu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. rozwiązał wszelkie wątpliwości na temat terminowości skarg składanych w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a., dokonana w cyt. powyżej uchwale, jednoznacznie określa jak należy liczyć termin do wniesienia skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego również w sytuacji barku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga, iż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 ma charakter uchwały abstrakcyjnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., co oznacza, że jakkolwiek nie ma ona mocy wiążącej przepisu prawa w żadnej konkretnej sprawie, to jednak jej zadaniem jest dokonanie wykładni przepisów prawnych budzący wątpliwości interpretacyjne. Dokonanie zatem przez Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznej interpretacji przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a., który ma zastosowanie do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala przyjąć, iż treść tego przepisu budzi w dalszym ciągu wątpliwości. Uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. została opublikowana w Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, Wydawnictwo Lewis Nexis Nr 3 ( 18), poz. 60 z 2007 r. Treść powyższej uchwały została również zamieszona w internetowym zbiorze orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe w ocenie Sądu świadczy o tym, iż profesjonalny pełnomocnik, reprezentujący skarżących, miał możliwość zapoznania się z treścią przedmiotowej uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego, w której zajęto jednoznaczne stanowisko dotyczące trybu i terminu zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji nie można uznać, iż strona działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, uchybiła terminowi do wniesienia przedmiotowej skargi bez swojej winy. Mając na względzie również jednoznaczną wykładnię zaprezentowaną w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii zasad wnoszenia skarg w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w ocenie Sądu nie mogą być również uwzględnione te argumenty wniosku, które odnoszą się do zwodniczego działania organu, zapewniającego skarżących oraz ich profesjonalnego pełnomocnika o rozpatrzeniu wezwania w bliżej nieokreślonym terminie. Jak wskazano powyżej, od czasu wydania uchwały z dnia 2 kwietnia 2007 r. nie budzi wątpliwości, że za wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uznawane jest również wniesienie skargi po wezwaniu organ do usunięcia naruszenia prawa, bez względu na to, czy organ do tego wezwania się ustosunkuje i czy udzieli na nie odpowiedzi. Mając na powyższe na uwadze nie można przyjąć, że uchybienie terminu do wniesienia skargi w okolicznościach niniejszej sprawy odbyło się bez winy skarżących, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika. Kryterium braku winy, jako przesłanki przywracającej termin do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, wiąże się z obowiązkiem szczególnej staranności strony przy dokonaniu tej czynności (por. NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2003 r., II SA 4162/01, Monitor Prawniczy 2003, nr 8, s. 340). O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Natomiast dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę, czy też niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, winny skutkować odmową przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności. Z tych względów na podstawie art. 86 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.