IV SA/Wa 470/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego - skargę oddala - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt. 1 oraz art. 145 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. G., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia (...) stycznia 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wymienionego organu z dnia (...) sierpnia 2006 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości N., oznaczonej nr (...), stanowiącej własność C. G. - z nieruchomościami położonymi w tej samej miejscowości : oznaczonej nr (...), stanowiącej własność T. R. oraz oznaczonej nr (...), stanowiącej własność E. i R.F. W uzasadnieniu organ wskazał, iż złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania w pierwszej kolejności wymaga od organu ustalenia, czy wznowienie postępowania jest dopuszczalne. Kolegium stwierdziło, iż wyjaśnienie wszelkich okoliczności, dotyczących postępowania rozgraniczeniowego nie podlega ocenie w postępowaniu wstępnym, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji, iż pomimo wskazania przez skarżącą podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. uzasadnione jest wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, gdyż nie można ustalić związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Kolegium stwierdziło bowiem, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy twierdzeniami skarżącej odnośnie sfałszowania ugody rozgraniczeniowej, a treścią decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, gdyż warunkiem wydania tego rodzaju decyzji jest uprzednie zawarcie ugody odnośnie przebiegu spornej granicy. Organ wskazał, iż gdyby okazało się , że strony w rzeczywistości nie zawarły ugody, natomiast dowód jej zawarcia został sfałszowany, to brak byłoby podstaw do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego przez Wójta Gminy O. Sygn. akt IV SA/Wa 470/08 Kolegium wskazało, że pomimo błędnego stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie, wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. jest w niniejszej sprawie niemożliwe, bowiem przepis ten przewiduje możliwość wznowienia postępowania jedynie dopiero po stwierdzeniu sfałszowania dowodu przez sąd lub inny uprawniony organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podniosło, że skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu na okoliczność, że sąd albo inny organ stwierdził sfałszowanie podpisu skarżącej. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzi również okoliczność, że sfałszowanie dowodu było oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Organ podał również , że niezasadnie skarżąca powołała się również na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Organ ocenił, iż odmowę wznowienia postępowania uzasadnia oczywisty brak związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Kolegium wskazało jednocześnie, iż wzruszenie ugody zawartej w trakcie postępowania rozgraniczeniowego jest możliwe w postępowaniu przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. C. G. wniosła o jej uchylenie - zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 i 5 k.p.a., bowiem wstępna i uzgodniona treść ugody dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości była zupełnie inna niż ta, którą zapisano w dokumencie i która stała się podstawą do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego została doręczona skarżącej po upływie znacznego czasu. Skarżąca wskazała ponadto w uzasadnieniu, iż była przekonana, że treść zawieranej ugody będzie uwzględniała określone uzgodnienia i dlatego podpisała in blanco druki, które miały następnie być uzupełnione przez geodetę na dogodnych warunkach. Skarżąca podniosła ponadto, że występowała ze stosownym powództwem do sądu powszechnego, który stwierdził, że dopóki w obrocie prawnym istnieje przedmiotowa decyzja administracyjna, dopóty nie jest możliwe wzruszenie treści tej ugody przez sąd powszechny. Sygn. akt IV SA/Wa 470/08 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, iż nieprawdziwy jest zarzut skarżącej, że decyzja Wójta Gminy O. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego została jej doręczona po znacznym upływie czasu od jej wydania, bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż wymieniona decyzja została jej doręczona drugiego dnia po jej wydaniu. Kolegium podtrzymało argument, że warunkiem wzruszenia ugody zawartej w trakcie postępowania rozgraniczeniowego nie jest uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe. Organ wskazał, że wbrew opinii skarżącej, odmiennego stanowiska nie wyraził Sąd Rejonowy w O. w postanowieniu z dnia (...) lutego 2007 r., sygn. akt (...), ani Sąd Okręgowy w O. w postanowieniu z dnia (...) kwietnia 2007 r., sygn. akt (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sygn. akt IV SA/Wa 470/08 Przede wszystkim należy zauważyć, iż zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Z kolei art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. przewiduje możliwość wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję . Postępowanie o wznowienie postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przebieg jest uregulowany w przepisach rozdziału 12 k.p.a. Stwarza ono prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie takie składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 kpa) bada legitymację podmiotu składającego wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 kpa. W drugiej fazie rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 1999 r. , II SA 113/99, lex 46255). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma Sygn. akt IV SA/Wa 470/08 obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo organ ocenił, iż skarżąca powoływała się w toku postępowania na okoliczność przewidzianą w art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, bowiem wskazane przez nią okoliczności nie zasługują na uwzględnienie. W postępowaniu wznowieniowym, którego przyczyną miało być sfałszowanie określonych dowodów, na podstawie których wydano określone rozstrzygnięcie warunkiem koniecznym do wznowienia postępowania jest uprzednie orzeczenie sądu lub innego uprawnionego organu (art. 145 § 2 k.p.a.). Inaczej mówiąc, wydanie orzeczenia o wznowieniu postępowania musi być poprzedzone wydaniem np. prawomocnego wyroku sądu karnego, z którego wynikałby fakt popełnienia przestępstwa fałszu dokumentu. Tego rodzaju okoliczność w niniejszej sprawie nie występuje. Określony w art. 145 § 2 k.p.a. wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa - (dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem Sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wskazać należy, iż tego rodzaju okoliczność również nie zachodzi w niniejszej sprawie. Podobnie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Organy orzekające w sprawie o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dysponowały wszelkimi dokumentami niezbędnymi do wydania tego rodzaju decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organ dysponował mapami i planami dotyczącymi przebiegu granicy pomiędzy działkami nr (...) i (...), zatem argumenty podnoszone przez skarżącą są nieuzasadnione. Nie jest również zasadny zarzut skarżącej, iż decyzja Wójta Gminy O. z dnia (...) sierpnia 2006 r. o umorzeniu postępowania Sygn. akt IV SA/Wa 470/08 rozgraniczeniowego została jej doręczona po znacznym upływie czasu od jej wydania. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż wymieniona decyzja została skarżącej doręczona (...) sierpnia 2006 r., zatem drugiego dnia po jej wydaniu. Odnośnie zarzutów wskazanych przez skarżącą wskazać należy, iż przepisy z zakresu postępowania w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości zawiera rozdział 6 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005, Nr 240, poz. 2027 ze zm.) Postępowanie administracyjne o rozgraniczenie może się zakończyć m.in. rozgraniczeniem na podstawie ugody zawartej przed geodetą. Ugoda zawarta przed geodetą ma moc prawną ugody sądowej. W razie zawarcia ugody postępowanie ulega umorzeniu, jednakże późniejsze uchylenie w drodze wznowienia postępowania administracyjnego decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawarciem ugody nie pozbawia już tej ugody mocy (orzeczenie Sądu Najwyższego z 6 maja 1970 r., III CZP 24/70, OSNCP 12/70, poz. 222). Zawarcie ugody przed geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe bez względu na to, czy organ administracyjny umorzy postępowanie, czy nie, umorzenie ma bowiem charakter deklaratywny, wtórny i oznacza tylko, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nie ma wpływu na skuteczność ugody. Ugoda zawarta przed geodetą nie jest ugodą w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a., lecz stanowi ugodę o charakterze cywilnoprawnym, uregulowaną w art. 917 -918 k.c. Nie wymaga ani zatwierdzenia przez organ administracyjny, ani nie podlega kontroli w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego lub w wyniku zaskarżenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 7 lipca 1981 r., I CR 225/81, OSPiKA 12/82, poz. 215 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r. , I OSK 376/06, LEX nr 290621). Rozważając w orzeczeniu z 10 grudnia 1997 r., II CKN 496/97 (nie publ.) pytanie, jakie znaczenie dla bytu ugody zawartej przed organem administracyjnym ma oświadczenie woli złożone przez stronę ugody, odwołujące jej zgodę na zawarcie ugody, Sąd Najwyższy uznał, że ważność ugody może być skutecznie podważana Sygn. akt IV SA/Wa 470/08 tylko w odrębnym procesie, jak każda umowa z zakresu stosunków cywilnoprawnych. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 376/06 LEX nr 290621). Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo orzekły o odmowie wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.