IV SA/Wa 478/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. w przedmiocie nakazania właścicielowi nieruchomości położonej w D. przy ulicy [...] na działce [...], przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej organu. Wskazaną decyzją Burmistrz Miasta i Gminy D. na podstawie art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. D.U. 2012, poz. 391) – dalej ustawa o czystości, nakazał M. K. – dalej skarżący, jako właścicielowi nieruchomości położonej w D. przy ulicy [...] przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej, która została oddana do użytku 15 marca 2006 r. Organ wskazał, że nieruchomość skarżącego nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków i dlatego zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości istnieje obowiązek właściciela do przyłączenia się do nowo wybudowanej kanalizacji. W odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie wskazując na: -ograniczenie prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy i wnoszenia do nich uwag; -odmowę udostępnienia kopii materiałów zgromadzonych w postępowaniu; -odmowę wyłączenia z udziału w postępowaniu urzędnika organu I instancji, który zasiada jednocześnie w radzie nadzorczej spółki zarządzającej siecią; -działanie przez tego urzędnika tj. sekretarza Gminy od początku sprawy na rzecz spółki zarządzającej siecią i grożenie skarżącemu; -odmowę przyjęcia do protokołu wyjaśnień i wniosków, które skarżący chciał złożyć po zapoznaniu się z aktami sprawy; -błędy w pismach i decyzjach kierowanych do skarżącego (błędy w nazwie ulicy, zmienne sygnatury akt), - wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez dowolną ocenę dowodów w tym dopuszczenie się przestępstw polegających na zbieraniu i przetwarzaniu informacji na temat zużycia wody w jego gospodarstwie, mimo że takiej potrzeby nie było; -pozbawienie skarżącego możliwości wyboru czasu w którym przyłączyłby się do istniejącej kanalizacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie uznało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ponieważ organ: -nie ustalił, kto jest właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...] a Skarżący kwestionuje iż tylko jemu przysługuje tytuł właścicielski; -nie ustalił i nie udowodnił, że nieruchomość ta nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wezwanie Skarżącego pismem z 13 grudnia 2011 r. do przedstawienia dokumentów które miałby świadczyć o tym, że nieruchomość jest wyposażona w tego rodzaju urządzenia nie może być, zdaniem organu, wystarczające gdyż nie zawierało rygoru a skarżący nie udzielił na nie odpowiedzi. Organ uznał natomiast za udowodnione, że istnieje techniczna możliwość przyłączenia budynku położonego na tej nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że organ I instancji nie uchybił zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu gdyż terminy wyznaczane stronie na zapoznanie się z aktami i na składanie wniosków były zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zarzut dotyczący odmowy udostępniania potwierdzonych za zgodność z oryginałami kopii materiałów uznał jako nie dotyczy strony skarżącej ale organu. Ponadto organ odniósł się do wniosku o wyłączenie pracownika organu oddalając go pismem z [...] września 2012 r, spełniającym warunki postanowienia – wskazując, że skarżący wobec tego, że na tego rodzaju postanowienie nie służy zażalenie będzie mógł je kwestionować w odwołaniu, uznał się za niewłaściwy w zakresie rozstrzygania kwestii związanych z bezprawnym działaniem urzędnika Gminy na rzecz spółki zarządzającej siecią wskazując,, że Skarżący ma prawo zgłoszenia stosownego wniosku do organów ścigania, zarzut odmowy w dniu 4 października 2012 r. przyjęcia do protokołu wyjaśnień i wniosków uznał za nie zasadny gdyż w tym dniu nie był sporządzany żaden protokół; nie zasady uznał również zarzut dotyczący błędów pisarskich w nazwie ulicy (używane ulica [...] i [...] nie pozostają w sprzeczności). Wobec uchylenia decyzji organ stwierdził, że nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Skarżący wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Ponadto wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawnego w zakresie zgodności ustawy o utrzymaniu czystości z Konstytucją w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 z art. 2, 31, 32, 64 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazując, że stosowanie ustawy o utrzymaniu czystości godzi w jego wolności i prawa obywatelskie tj. zasadę sprawiedliwości społecznej, zaufania obywateli do państwa, proporcjonalności, równości wobec prawa w szczególności dlatego że ustawa nie uzależnia wykonywania obowiązków związanych z koniecznością przyłączenia się do sieci od możliwości finansowych osoby zobowiązanej tym bardziej w kontekście automatyzmu przyłączania się do sieci. Ogólnie zarzucił nierzetelne rozpoznanie odwołania, brak analizy zarzutów odwołania, lekceważenie i pomijanie obowiązujących przepisów prawa. W rozwinięciu zarzutów wskazał, na to, że nie jest "samoistnym właścicielem nieruchomości" w związku z czym bez podstawy prawnej wszczęto przeciwko niemu postępowanie administracyjne, ograniczono do 7 dni możliwość zapoznania się skarżącego z aktami sprawy; nie wydano stosowego postanowienia w przedmiocie wyłączenia pracownika od udziału w sprawie, odmówiono przyjęcia w dniu 4 października 2012 r. protokołu wyjaśnień i wniosków na bezpośrednie polecenie pracownia organu, bezpodstawne pominięto § 14.1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy D., będącego Załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w D. nr. [...] z [...] marca 2006 r. (D.Urz. Woj. [...] Nr. [...], poz. [...] z [...] kwietnia 2006r.), nie wyjaśniono przyczyn podawania w urzędowych pismach nieprawdy, formułowania bezprawnych żądań i poleceń, gromadzenia i przetwarzania danych do czego organ nie miał prawa przy jednoczesnym odsyłaniu skarżącego do organów ścigania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach t.j. art. 5 ust. 1 pkt. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej zmianą z 6 marca 2013 r. (D.U. 2013. 228). Zgodnie z tym przepisem "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych, przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". W przypadku stwierdzenia nie wykonania tych obowiązków, na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy wójt, burmistrz czy prezydent miasta nakazuje wykonanie tych obowiązków a wykonanie decyzji w tym zakresie podlega egzekucji administracyjnej (art. 5 ust. 9). W związku z tym należy podkreślić, że obowiązek przyłączenia się do istniejącej sieci kanalizacyjnej został ustanowiony w ustawie i ma charakter bezwzględny. Nie daje ani właścicielowi nieruchomości ani organowi możliwości odstąpienia od wykonania tego obowiązku za wyjątkiem sytuacji w której zostanie stwierdzone, że nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Brak tego rodzaju urządzeń nakłada na organ obowiązek wydania decyzji nakazującej wykonanie przyłącza pod rygorem egzekucji. Treść tych regulacji jasno zatem wskazuje na brak uznaniowości organu w tym przedmiocie. Wydanie tego rodzaju decyzji nakłada więc na organ obowiązek ustalenia: - kto jest właścicielem nieruchomości, bo tylko on jest, zgodnie z ustawą, może być podmiotem decyzji nakazującej; - czy została wybudowana sieć kanalizacyjna do której może się właściciel przyłączyć (tzw. techniczna możliwość przyłączenia); - czy istnieją warunki pozwalające na zwolnienie właściciela z tego obowiązku a więc czy jego nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków; - czy właściciele nie zrealizowali ustawowego obowiązku (por. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2011 r. II SA/GI 906/10, Lex 752997). Organ I instancji ustalił jedynie prawidłowo, że nieruchomość położona na działce [...] ma techniczną możliwość przyłączenia się do sieci. Wynika to protokołu nr. [...] z [...] lutego 2006 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku sieci kanalizacji sanitarnej na terenie D., aneksu nr. 1 do umowy dzierżawy z którego wynika, że firma R. Spółka z.o.o. jest zarządcą sieci i pisma tej spółki z 11 sierpnia 2011 r. z którego wynika, że nieruchomość ta może być podłączona do tej sieci. Organ natomiast nie wyjaśnił 3 pozostałych kluczowych dla sprawy kwestii, które zresztą były przedmiotem zarzutów Skarżącego a mianowicie kto jest właścicielem nieruchomości i czy nieruchomość ta jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Okoliczność nie przyłączenia się do sieci jest oczywista. Kwestie te były zresztą powodem wcześniejszego uchylenia poprzedniej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] września 2011 r. decyzją SKO z [...] listopada 2011 r. potwierdzonej wyrokiem WSA z 17 kwietnia 2012 r sygn. akt IV SA/WA 261/12. Bez wyjaśnienia tych kwestii brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej tym bardziej, że skarżący od samego początku twierdził, że nie jest jedynym właścicielem nieruchomości, która jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Prawidłowo więc SKO uznało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na merytoryczną ocenę trafności rozstrzygnięcia w świetle art. 138 § 2 k.p.a. gdyż decyzja została wydana przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie zebrania materiału dowodowego i jego oceny a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ II instancji prawidłowo zatem nakazał organowi I instancji ustalenie kto jest właścicielem nieruchomości i czy nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków. W tym zakresie w pierwszej kolejności organ powinien zobowiązać Skarżącego do przedstawienia odpisu z księgi wieczystej tej nieruchomości, lub innego dokumentu (aktu notarialnego, postanowienia sądu), w określonym terminie pod rygorem uznania, wobec nie przedstawienia, że jest on jedynym właścicielem tej nieruchomości. Ustalenie tej kwestii pozwoli organowi na dalsze prowadzenie postępowania z udziałem wszystkich stron, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 k.p.a. Po prawidłowym ustaleniu stron postępowania organ dokona ustaleń co do istnienia na nieruchomości, lub jej braku, przydomowej oczyszczalni ścieków, bo tylko w takiej sytuacji byłoby możliwe odstąpienie od nałożenia na właściciela (li) obowiązku przyłączenia się do istniejącej sieci. Tym samym organ ponowi wezwanie do przedstawienia przez potencjalnie zobowiązanych dokumentów dotyczących wykonania tego rodzaju oczyszczalni, również zakreślając rygor, że brak ich przestawienia będzie równoznaczny z brakiem tych urządzeń, a przy ich braku (choćby z powodu upływu lat od daty wybudowania) rozważy celowość ustalenia za pośrednictwem innych środków dowodowych (oględziny, opinia biegłego) czy urządzenie to może być uznane za przydomową oczyszczalnię ścieków. Zwrócić należy w tym miejscu wagę, że wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego nie zwalnia strony od współdziałania a w tym wypadku, w ocenie Sądu tego współdziałania ze strony Skarżącego brak. Skarżący poza twierdzeniami choćby o tym, że nie jest jedynym współwłaścicielem jak i tego, że ma przydomową oczyszczalnię ścieków – na tę okoliczność nie przedstawił wiarygodnego dowodu, co niewątpliwie ułatwiłoby i znacznie przyspieszyło postępowanie administracyjnej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 10 k.p.a. gdyż w aktach sprawy znajdują się pismo z 10 września 2012 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni a więc w terminie wystarczającym na te czynności. Mimo wyznaczenia terminu Skarżący nie zgłosił uwag ani nie złożył wniosków (termin biegł od 27 września 2012 r. o czym świadczy dowód odebrania pisma). W aktach sprawy brak jest również jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że skarżący 4 października 2012 r próbował złożyć wnioski dowodowe, jest natomiast protokół z 4 września 2012 r. z takimi właśnie wnioskami. Twierdzenia więc Skarżącego o odmowie przyjęcia przez pracownika organu zgłoszenia pozostają jedynie w sferze twierdzeń. Nie było, w ocenie Sądu przeszkód, aby w takiej jak twierdził skarżący sytuacji, złożyć urzędzie czy wysłać je pocztą. Dlatego należy uznać ten zarzut za nietrafny. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zostały w większości sprecyzowane poza zarzutem związanym z wyłączeniem pracownika organu, i dlatego nie sposób się do nich odnieść, tym bardziej, że skarżący nie wskazał jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miały wskazywane przez niego naruszenia prawa procesowego. Naruszenie przepisów postępowania może być powodem uchylenia decyzji tylko w przypadku gdy zostanie wykazane, że mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1.1.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej ppsa. Odnosząc się do zarzutu związanego z wnioskiem o wyłączenie pracownika organu zgłoszonym 4 września 2012 r. wniosek ten, choć w niepoprawnej formie (powinno być wydane postanowienie) został rozstrzygnięty odmownie (pismo Burmistrza z [...].09.2012 r.), Skarżącemu doręczone a zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. nie służy na nie zażalenie. Barbara S., której ten wniosek dotyczył, poza wszczęciem postępowania nie podejmowała zresztą innych merytorycznych decyzji po wydaniu przez WSA wyroku z 17 kwietnia 2012 r. a wszystkie pisma kierowane do Skarżącego były podpisywane przez burmistrza. Dlatego Sąd uznał, że sama wadliwość w zakresie formy rozstrzygnięcia wniosku o wyłączeniu pracownika nie uzasadnia uchylenia decyzji SKO na tej tylko podstawie, tym bardziej że ostatecznie decyzja organu I instancji została uchylona. Nie trafny jest także zarzut dotyczący nie odniesienia się organu II instancji do zarzutów odwołania. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ odniósł się do zarzutów i wyjaśnił podstawy ich nie uwzględnienia. Sąd nie znalazł podstaw, podobnie jak sąd poprzednio rozpoznający sprawę aby zwrócić się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o badanie zgodności z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.