IV SA/Wa 478/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie [...] 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 2 uchwały Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych jest aktem prawa miejscowego, wydawanym na podstawie art. 19 i 20 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496), dalej "specustawa mieszkaniowa". Ustawodawca w art. 19 ust .3 specustawy mieszkaniowej umożliwił w ramach ustaleń określenie liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej, a także obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej. Zdaniem Wojewody, brak jest podstaw prawnych do formułowania ustaleń dotyczących liczby miejsc parkingowych oraz kwestii dotyczącej obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej odnoszących się do inwestycji towarzyszącej. O ile w ramach standardów lokalizacji realizacji inwestycji mieszkaniowych (Rozdział 3 specustawy mieszkaniowej) możliwe jest określenie lokalnych standardów urbanistycznych, to brak takich przesłanek w odniesieniu do inwestycji towarzyszących, w odniesieniu do których proces przygotowania i realizacji określony został w Rozdziale 4 pn. Przygotowanie i realizacja inwestycji towarzyszących. W odniesieniu do inwestycji towarzyszących uchwałę o ustaleniu jej lokalizacji podejmuje się na podstawie art. 20 specustawy mieszkaniowej, przy czym uchwałę taką podejmuje się na wniosek inwestora. Ponadto uchwała ta może odnosić się do całości lub części tej konkretnej inwestycji. Tymczasem zarówno z samej uchwały, jak i z wyjaśnień Prezydenta Miasta [...] udzielonych do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, z [...] października 2018 r. znak: [...] wynika, że w tym zakresie nie tylko nie złożono żadnego wniosku, lecz ustalenia w zakresie inwestycji towarzyszącej odniesiono do granic administracyjnych Miasta, a nie do konkretnej inwestycji objętej wnioskiem. Co prawda w zdaniu trzecim art. 20 specustawy mieszkaniowej ustawodawca określił, że przepisy art. 7 - 19 specustawy mieszkaniowej stosuje się odpowiednio, jednakże przepis ten dotyczy jedynie podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej na wniosek, nie zaś samych standardów urbanistycznych. Oznacza to co najwyżej odpowiednie stosowanie zarówno przepisów oraz samych lokalnych standardów przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej. Zatem brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepis art. 20 specustawy mieszkaniowej umożliwia samodzielnie sformułowanie dodatkowych lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie liczby miejsc parkingowych i kwestii dostępności do sieci ciepłowniczej, niezależnie od wniosku o ustalenie ich lokalizacji, tym bardziej, iż przepis ten reguluje kwestie dotyczące uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, która stanowi odrębną, od ww. standardów, uchwałę. Podjęcie uchwały w zakresie lokalnych standardów urbanistycznych odnoszących się do inwestycji towarzyszących, wkracza również w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej poprzez ograniczenie możliwości jej realizacji bez wniosku samego inwestora odnoszącego się do konkretnej inwestycji. Tym samym brak jest podstaw prawnych, tj. stosownego upoważnienia, do zawarcia ustaleń dotyczących lokalnych standardów urbanistycznych w odniesieniu do inwestycji towarzyszących. Naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 uchwały z [...] sierpnia 2018 r. dotyczącego ustalenie odnośnie liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi inwestycji towarzyszących, a także obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej inwestycji towarzyszących. Miasto [...] wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] października 2018 r., na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r, poz. 994 ze zm.), zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej, poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności, że brak było podstaw prawnych do określenia standardów urbanistycznych w odniesieniu do inwestycji towarzyszących. Skarżący podniósł, że podstawą prawną podjętej przez Radę [...] uchwały z [...] sierpnia 2018 r w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] był między innymi art. 19 ust. 1-3 i art. 20 specustawy mieszkaniowej. Wprawdzie organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zauważa treść art. 20 specustawy mieszkaniowej, jednak wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, odmawia radzie gminy prawa do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie inwestycji towarzyszących. Tymczasem zgodnie z treścią art. 20 powołanej ustawy "Uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, na wniosek inwestora, podejmuje rada gminy. Wniosek o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej może odnosić się do całości lub części tej inwestycji. Przepisy art. 7-19 stosuje się odpowiednio." Podstawę do określenia przez gminę w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ustawie daje właśnie art. 19 z odesłania art. 20 specustawy mieszkaniowej. Stosownie do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Organ nadzoru nie wykazał, aby w tym konkretnym przypadku przepisy, do których odesłano nie mogły znaleźć w ogóle zastosowania. Z treści podjętej przez Radę [...] uchwały w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...] wynika, że art. 19 z odesłania art. 20 specustawy mieszkaniowej został odpowiednio zastosowany poprzez uchwalenie standardów urbanistycznych wyłącznie dla wybranych rodzajów inwestycji towarzyszących (dla których standardy urbanistyczne mogły mieć zastosowanie). Na powyższe wskazuje treść § 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. Stanowisko Rady [...] znajduje również swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu do projektu ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zgodnie z którym "w lokalnych standardach urbanistycznych gmina będzie mogła określić również liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej j towarzyszącej oraz obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej." Podnosząc takie zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Stosownie do art. 19 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, w lokalnych standardach urbanistycznych, rada gminy może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów odrębnych z zakresu prawa energetycznego. Oznacza to, że wszelkie parametry, a także kwestia wskaźników parkingowych oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej dotyczy jedynie realizacji inwestycji mieszkaniowej. Co więcej uchwała w tym przedmiocie nie jest podejmowana na wniosek, lecz fakultatywnie z własnej inicjatywy, przez właściwą miejscowo radę gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, a podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej jest zasadny. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy rada miasta, podejmując uchwałę w sprawie lokalnych standardów urbanistycznych na podstawie art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej, działała w granicach upoważnienia ustawowego, określając liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanych inwestycji towarzyszących oraz obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej. Jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jej szczególny status prawny jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, wykonującej istotną część zadań publicznych jest działalność prawotwórcza gminy. Stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących (aktów prawa miejscowego) jest jednym z przejawów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 i 165 ust. 2 Konstytucji). W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego stoją niżej niż ustawa, mają charakter podustawowy, co stanowi naturalną konsekwencję prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Konstytucja w art. 94 wprost stanowi, że do podjęcia aktu prawa miejscowego, poza jedynym wyjątkiem dotyczącym aktów określających ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego, dla których wystarczającą podstawę prawną stanowi art. 169 ust. 4 Konstytucji, konieczne jest upoważnienie ustawowe. Wymóg upoważnienia ustawowego stanowi realizację zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), która wskazuje na konieczność działania organów władzy publicznej (a do takich zalicza się gmina) na podstawie i w granicach prawa. Zakres i przedmiot regulacji powinny zostać określone w upoważnieniu, ponieważ akty prawa miejscowego mogą regulować sytuację prawną obywateli. Wyjście poza granice upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, a konsekwencji podstawę do stwierdzenia nieważności aktu w tym zakresie. Uchwała o ustaleniu lokalnych standardów urbanistycznych stanowi akt prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 19 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. W uchwale tej gmina, stosownie do art. 19 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, określa lokalne standardy urbanistyczne w zakresie: 1) odległości inwestycji mieszkaniowej od przystanku komunikacyjnego, od szkoły podstawowej, od przedszkola oraz urządzonych terenów wypoczynku, 2) liczby kondygnacji budynków objętych inwestycją mieszkaniową, 3) wskaźniki procentowe, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 lit a lub b specustawy mieszkaniowej. Ponadto, w lokalnych standardach urbanistycznych rada gminy, zgodnie z art. 19 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, może określić liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lub obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Stosownie do art. 20 specustawy mieszkaniowej "Uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, na wniosek inwestora, podejmuje rada gminy. Wniosek o podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej może odnosić się do całości lub części tej inwestycji. Przepisy art. 7-19 stosuje się odpowiednio." Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że do inwestycji towarzyszących stosuje się odpowiednio art. 7-19, a zatem także art. 19 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej. Przez pojęcie odpowiednie stosowanie należy rozumieć stosowanie wprost, bez jakichkolwiek zmian, stosowanie z koniecznymi modyfikacjami, a także wyłączenie stosowania, np. ze względu na szczególny charakter danej instytucji procesowej lub odmienne regulacje szczegółowe. Odpowiednie stosowanie art. 19 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej do inwestycji towarzyszących oznacza, że rada gminy została ustawowo upoważniona do uchwalania standardów urbanistycznych dla inwestycji towarzyszących, w tym do określania liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi inwestycji towarzyszących oraz obowiązku zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Przy czym, rada gminy zobowiązana jest uwzględnić charakter inwestycji towarzyszącej, ponieważ nie wszystkie inwestycje towarzyszące będą wymagały określenia liczby miejsc parkingowych. Za taką wykładnią art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej przemawia uzasadnienie do projektu tej ustawy. Ratio legis przepisów art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej sprowadza się do tego, że "gmina będzie mogła modyfikować konkretnie wskazane w ustawie standardy urbanistyczne, określając w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, lokalne standardy urbanistyczne (art. 19). W lokalnych standardach urbanistycznych gmina będzie mogła określić również liczbę miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej i towarzyszącej oraz obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej" (por. uzasadnienie do projektu specustawy mieszkaniowej, druk 2667; http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2667). Za taką interpretacją przepisów specustawy mieszkaniowej przemawiają również argumenty natury praktycznej albowiem w dużych aglomeracjach miejskich liczba samochodów stale rośnie i stale jest obecny problem zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla obsługi inwestycji. W zakwestionowanym § 2 uchwały z [...] sierpnia 2018 r. Rada nie określiła miejsc parkingowych w sposób dowolny. Rada [...] wskazała rodzaje inwestycji towarzyszących, dla których konieczne jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych i jednocześnie ustaliła wskaźniki miejsc parkingowych według lokalizacji inwestycji towarzyszącej w obszarach miasta wskazanych w załączniku graficznym do uchwały, dzieląc obszar miasta na strefę śródmieścia funkcjonalnego, strefę miejską i strefę przedmieść. Nie zostało wskazane, że ustalona liczba nie spełnia ustawowego warunku niezbędności dla inwestycji towarzyszących. W konsekwencji należy stwierdzić, że rada gminy była uprawniona do określenia liczby miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi inwestycji towarzyszących oraz obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej dla tych inwestycji na podstawie art. 19 ust. 3 i 4 w związku z art. 20 zdanie trzecie specustawy mieszkaniowej. W tym zakresie Rada [...] nie wyszła poza granice upoważnienia ustawowego. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 19 i 20 specustawy mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1320 ze zm.), jak w sentencji.