IV SA/Wa 48/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. P. (dalej również jako "skarżąca") postanowieniem Nr [...], z dnia [...] października 2015 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z przydomową oczyszczalnią ścieków na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T.. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], Wójt Gminy T. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z przydomową oczyszczalnią ścieków na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując, że jej realizacja koliduje z § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. [...] dalej przywoływana jako "uchwała"), tj. z zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że nie zachodzą okoliczności do zastosowania odstępstw od ww. zakazu. Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., zażalenie złożyła A. P., wskazując, że nie zgadza się z interpretacją przepisu § 2 ust. 6 ww. uchwały, zaprezentowaną przez organ I instancji. Skarżąca wyjaśniła, że taka interpretacja jest sprzeczna z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, przepis § 2 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały dotyczy sytuacji, w której na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zabudowa jest wtedy możliwa w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, lecz poza strefą zakazu zabudowy, której szerokość wyznaczono w miejscowym planie), albo alternatywnie sytuacji, w których na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w wyznaczonej strefie (w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych) znajduje się zespół istniejącej zabudowy, który nowa inwestycja ma uzupełniać bądź do której będzie przylegać. Organ odwoławczy zważył, iż postępowanie uzgodnieniowe ma na celu ustalenie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna ze względu na położenie działki, na której ma być ona realizowana, w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora G.. Organ przypomniał, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.), obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W art. 24 ust. 1 ww. ustawy wymieniono zakazy, które mogą być wprowadzone na podstawie art. 23 ust. 2 ww. ustawy, w drodze aktu prawa miejscowego, w celu ochrony obszaru chronionego krajobrazu. Korzystając z uprawnienia, jakie daje ustawa, Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. [...]), wprowadził na tym terenie zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (§ 2 ust. 1 pkt 8 tej uchwały). Dalej organ wskazał, że planowana inwestycja (w miejscu określonym nieprzekraczalną linią zabudowy) znajduje się w strefie szerokości 100 m od linii brzegowej Jeziora G., co wynika bezpośrednio z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznika do nie w postaci mapy w skali 1:1000. Organ zaznaczył, że nie jest to również okoliczność kwestionowane przez inwestora. Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od zakazu określonego w § 2 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. Analizując tę kwestię organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że przedmiotowe przedsięwzięcie, tj. budowa budynku rekreacji indywidualnej wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków, nie stanowi urządzenia wodnego, zatem nie można go zaliczyć w poczet obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie będzie również miało zastosowania odstępstwo od zakazu, określone w § 2 ust. 6 ww. uchwały, stanowiące, iż zakaz, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Wskazany wyjątek przewiduje pięć niezależnych od siebie okoliczności wyłączających zakaz określony w § 2 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. Z uwagi na fakt, iż planowane do realizacji zamierzenie inwestycyjne, zlokalizowane jest w całości w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora G., niemożliwym jest zastosowanie pierwszego odstępstwa dotyczącego zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha. Kolejne odstępstwo mówiące o ciekach wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne również nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Jezioro G. nie stanowi ani urządzenia melioracyjnego, ani też budowli hydrotechnicznej. Odnosząc się do kolejnych trzech okoliczności wymienionych w § 2 ust. 6 ww. uchwały, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż dotyczą one sytuacji, w której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzający strefę zakazu zabudowy. Tak więc wspomniany zakaz należy rozumieć w ten sposób, iż nie dotyczy kolejno: a) terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; b) przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w strefie zakazu zabudowy wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, znajduje się zespół istniejącej zabudowy, który mają uzupełniać nowo planowane obiekty; c) przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w strefie zakazu zabudowy wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, znajduje się zespół istniejącej zabudowy, do której będą przylegać nowo planowane obiekty. Działka nr [...], na której ma być realizowana planowana inwestycja, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest zatem możliwe zastosowanie ww. odstępstw. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że przesłanki wymienione w § 2 ust. 6 ww. uchwały nie odnoszą się do okoliczności, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, iż planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego (por. art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), co wynika wprost z samego już charakteru planowanej do realizacji inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. P., w której imieniu działa profesjonalny pełnomocnik. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 2 ust. 6 uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ochrony obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]) i w rezultacie bezpodstawne uzależnienie wyłączenia zakazu zabudowy w postaci istniejącego zespołu zabudowy od istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy konstrukcja przepisu takiego uzależnienia nie przewiduje. Mając na uwadze tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowiska skarżąca wskazała, iż organ przyjął błędną wykładnię przepisu § 2 ust 6 ww. uchwały, co doprowadziło do nieuzasadnionego uzależnienia wyłączenia zakazu zabudowy od istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej konstrukcja ww. przepisu poprzez spójnik "lub" wyraźnie rozdziela dwie przesłanki wyłączenia zakazu. Skarżąca powołała się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjną w wyroku z dnia 19 lutego 2014r. (sygn. akt II OSK 2301/12), w którym Sąd stwierdził, iż "obowiązek istnienia planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy zespołu zabudowy, gdyż poprzedzony jest spójnikiem "lub" co oznacza, że okoliczności wskazane po wymienionym spójniku należy traktować jako osobne okoliczności wyłączające zakaz". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. teks Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd dokonuje badania w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w obydwu instancjach naruszyły przepisy prawa materialnego, a naruszenie to uzasadnia wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z przydomową oczyszczalnią ścieków na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...], wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 1999 ze zm.) dalej "u.p.z.p." Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony przyrody, stosownie do treści art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) zalicza się obszary chronionego krajobrazu. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Jezioro G.", będącego jedną z form ochrony przyrody. Oznacza to uznanie, że nieruchomość jest położona terenach podlegających ochronie ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, bądź wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ustawy o ochronie przyrody). Szczegółowe zasady tej ochrony zostały określone w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]), którego przepisy stanowiły podstawę negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia, gdyż akt ten, jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Wskazana uchwała w § 2 ust. 1 pkt 8 wprowadziła zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie ustęp 6 § 2 uchwały przewiduje odstępstwo od zakazu określonego w ust. 1 pkt 8, wskazując że zakaz ten nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Oceniając zaskarżone postanowienie w kontekście przytoczonej wyżej regulacji Sąd stwierdza, iż dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji GDOŚ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisu § 2 ust. 6 ww. uchwały w zakresie przewidzianego w nim odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior dotyczącego przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Organ uznał bowiem, mając na uwadze brzmienie całego przepisu zawartego w § 2 ust. 6 uchwały, iż odstępstwo wyżej przywołane, tj. odstępstwo dotyczącej budowy obiektów mających stanowić uzupełnienie zabudowy istniejącej, bądź przylegających do takiej istniejącej zabudowy, dotyczy wyłącznie terenów dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu z taką interpretacją nie sposób się zgodzić. Wyjaśniając zaś przesłanki podjęcia takiej oceny, trzeba w pierwszym rzędzie zacytować przepis § 2 ust. 6 ww. uchwały. Otóż norma w nim zawarta stanowi: "Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty." Treść tego unormowania wprowadza dwie równoprawne przesłanki uprawniające do odstąpienia od zakazów sformułowanych w § 2 ust. 1 pkt. 8 uchwały Sejmiku Województwa [...], a świadczy o tym użycie spójnika "lub". Przypadek wymieniony w tym przepisie po spójniku "lub", tj. budowa budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty, stanowi odrębny od wszystkich wymienionych wcześniej w tym przepisie przypadek, gdy zakaz nie znajduje zastosowania. Dlatego rozważenie wystąpienia tej przesłanki winno nastąpić niezależnie od tego czy obszar, na którym budowa jest planowana objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki - jak słusznie wskazuje skarżąca wyrażony została przez NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2301/12, zaś Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organy administracji publicznej nieprawidłowo przyjęły, iż rozważanie wystąpienia wskazanej przesłanki jest niecelowe, wobec ustalenia, że obszar na którym ma być realizowana inwestycja nie został objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd, w ramach ponownie prowadzonego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] obowiązany będzie dokonać analizy przedłożonego projektu decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w kontekście postanowień Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...], w szczególności uwzględniając ocenę prawną wyrażoną powyżej, tj. istnienie odrębnie każdej przesłanki odstępstw przewidzianych w § 2 ust. 6 uchwały , od zakazu sformułowanego w § 2 ust. 1 pkt. 8 powołanej uchwały. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a., stanowi podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a