IV SA/Wa 481/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2018 r. sprzeciwu Miasta W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania postanawia I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić na rzecz Miasta W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (słownie sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu. W piśmie z 5 stycznia 2018 r. Miasto [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], które przeznaczone zostały do scalenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 3239 m2, wydzieloną jako rezerwa terenu pod ul. [...] w [...] w dzielnicy [...], i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Miasto [...] wywodzi swój interes prawny do wniesienia sprzeciwu od zaskarżonej decyzji kasatoryjnej z faktu, że gmina [...] może być ewentualnym płatnikiem przyznanego odszkodowania, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewodowa [...] wniósł o jego odrzucenie, wskazując, że został wniesiony przez podmiot niemający legitymacji procesowej strony – organ, który wydał decyzję w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności sprzeciwu w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jego dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnego oraz skutecznie wniesionego sprzeciwu. Na wstępie poczynionych rozważań wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Nowelizacja ta wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369), powoływana dalej jako "p.p.s.a.", nową instytucję procesową, a mianowicie uregulowany w rozdziale 3a – sprzeciw od decyzji. Artykuł 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64b § 1 p.p.s.a. stanowi, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Mając na względzie, że przepisy dotyczące sprzeciwu odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów o skardze, należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Mimo szeroko zakreślonej w powołanym przepisie legitymacji procesowej, Miasto [...] nie jest uprawnione do wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy Prezydent [...] w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję jako organ I instancji. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu, ukształtowany jest obecnie pogląd, że organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OSP 1/03). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Podkreślić należy, że Miasto [...], zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o ustroju Miasta [...] (Dz.U. z 2015 r., poz. [...]) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Prezydent [...] może zatem występować w dwojakiej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie wykonując zadania starosty – na podstawie art. 98 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy". Stwierdzić zatem należy, że powiat (w niniejszej sprawie miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi, a tym samym sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję kasatoryjną, wydaną w tejże sprawie. Podobne stanowisko zajmował również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 5 lipca 2016 r., sygn. I OSK 1445/16, oraz z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 28/15. W tym stanie rzeczy sprzeciw Miasta [...] jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie należy zaznaczyć, że Sąd nie rozpoznawał złożonego w niniejszej sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu, mając na względzie, że sprzeciw podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny.